В марте 2014 года мы долго спорили с коллегой-послом одной из южных стран-членов ЕС по поводу политики Евросоюза в отношении России. «Надеюсь, что ваш аналитический вывод верен, и я ошибаюсь, поскольку ЕС проводит теперь вашу политику», – сказал коллега, заканчивая разговор. Мне стало не по себе.
Россия фактически уже присоединила Крым, а ЕС сделал только первые шаги: отменил саммит, прервал диалог о безвизовом режиме с ЕС и переговоры о рамочном договоре. Вместе с другими странами ЕС, разделяющими нашу позицию, мы рассчитывали на более серьезные шаги.
Весной 2014 года во внешней политике ЕС произошел капитальный переворот, только окрепший за год. К настоящему времени ЕС ввел запрет на выдачу виз и заморозил активы 154 граждан Украины и России, запретил деятельность в ЕС 48 организациям или фирмам. В отношении России задействованы экономические санкции, введен запрет на экспорт из ЕС в Россию определенных технологий, поставку товаров двойного (гражданского и военного) назначения, ограничен доступ к финансовым рынкам и услугам. В отношении оккупированного Крыма действует политика непризнания, в том числе полный запрет на инвестиции. 28 стран ЕС одобрили эти решения, придя к консенсусу.
Еще сильнее изменилось коллективное мышление Европы. ЕС создавался как мирный проект. Любое использование силы недопустимо. Подразумевается, что страны, делающие мировую политику, ведут себя таким же образом. Конец холодной войны подтвердил справедливость европейского подхода. Представлялось, что «конец истории» наступил в соответствии с концепцией Фрэнсиса Фукуямы, и войны в непосредственной близости от демократических стран невозможны.
Можно сократить расходы на оборону и направить высвободившиеся средства на повышение благосостояния. Система международных договоренностей должна была сделать невозможным насильственное изменение границ. Время геополитики безвозвратно прошло. Даже грузинская война 2008 года не способствовала пересмотру этих ошибочных представлений.
2014 год заставил все пересмотреть, и сделано это было довольно быстро для ЕС. Далеко не все говорят, как Джордж Сорос, что Россия бросает вызов самому существованию Европы. Но все признают, что геополитика вернулась в Европу, и наш ответ должен быть принципиальным и однозначным. Показательно, как один высокопоставленный чиновник ЕС изменил свою позицию. Еще в сентябре 2013 года, когда Россия уже вступила в торговую войну с Украиной, он клятвенно заверял, что европейцы, даже разговаривая друг с другом, воздерживаются от противопоставления ЕС – Россия – Украина. В марте 2014 года этот чиновник заявил министрам стран ЕС: нам навязали геополитическую конкуренцию с Россией, и демократическая Украина выбрала нашу сторону.
Во внешней политике использование санкций в отношении одной державы, постоянного члена Совета Безопасности ООН, страны, с которой у ЕС прочные экономические связи, было совершенно неслыханным делом. Но этот барьер преодолен, санкции введены, и принятые меры оказали воздействие. Санкции ЕС – не единственная и, наверное, не главная причина бед российской экономики, но свою роль они, несомненно, сыграли, особенно в финансовом секторе.
Важнейший вывод, который Европа сделала из кризиса на Украине и который далек от завершения, состоит в том, что ЕС узнал о собственной силе. У Евросоюза пока нет своих танков и дивизий, но реальная сила уже ощущается. Разумеется, наряду с осознанием своей силы растет и страх. Внешняя политика и политика безопасности ЕС разрабатывалась двадцать лет назад. Человек в двадцать лет, неожиданно узнав о собственной силе, может и испугаться. Именно такой страх ощущается сейчас в Европе.
Он выражается в следующем вопросе: «Готовы ли мы взять на себя ответственность за то, что своими санкциями доведем российскую экономику до краха?» Конечно, можно говорить о том, что мы недооцениваем или переоцениваем воздействие, но постановка вопроса поучительна.
Сила выражается не только в санкциях. Да, за военную защиту стран – членов ЕС ответственность несет НАТО. Но достаточно перечислить вопросы, которыми ЕС придется заниматься в случае, если разгорится конфликт нового типа – гибридный, станет понятно, что в Европе они относятся к компетенции ЕС: энергоснабжение, инфраструктура, экономическая помощь, внутренняя безопасность, границы, пропаганда и т.д. Не случайно именно в 2014 году Брюссель стал серьезно прорабатывать планы дифференциации энергоисточников. На январской встрече министры иностранных дел стран ЕС обсуждали, в том числе по предложению Эстонии, вопрос о противостоянии российской пропаганде. Список можно продолжить.
Второй вывод для ЕС состоит в том, что следует более целенаправленно планировать и координировать собственную политику. Для понимания единой внешней политики и политики в сфере безопасности следует знать, что классическая внешняя политика составляет лишь малую ее часть. Важнейшие политические решения должны оставаться за суверенными странами – членами ЕС. Прочные позиции ЕС занимает в тех областях, которые относятся к его компетенции: внешняя торговля, сотрудничество, политика расширения, визовая политика, политика добрососедства и т.д.
Третий вывод касается разделения труда в ЕС. На протяжении всего времени, пока продолжается кризис, решения принимает Европейский совет, т.е. не главы внешнеполитических ведомств стран ЕС, а премьер-министры. И это логично, министрам иностранных дел есть кому делегировать принятие решений, а премьер-министры сами себе голова. Вторая причина – масштаб украинского кризиса. Международные нормы нарушены столь значительно, европейским ценностям грозит такая опасность, что это требует принятия решений на самом высоком политическом уровне.
Влияние Европейского совета неожиданно выросло еще тогда, когда решался кризис еврозоны, и оно продолжает расти. Курс намечают главы государств, и никто другой, приказывая следовать ему. Поэтому не стоит обращать внимание на раздающиеся время от времени заявления «Санкции – от лукавого!» или «Восстановим нормальные отношения с Россией!» В основном они исходят от политиков, на которых не лежит ответственность за принимаемые Европейским советом решения.
Поскольку коллега оказался прав, и политика ЕС движется в направлении, рекомендованном Эстонией и другими странами, разделяющими ее мнение (хотя в Эстонии это очевидно не всем), это накладывает на нас большую ответственность за формирование этой политики и ее успех. До сих пор эта роль не была нам свойственна – Эстония слишком мала, да и опыт членства в ЕС невелик. Роль лидера в проведении какой бы то ни было политики ЕС предполагает глубокое знание темы, способность к аналитическому мышлению, умение вносить предложения на «языке Брюсселя» в реальном времени, координацию действий как с теми странами, которые разделяют нашу позицию, так и с теми, которые придерживаются иной точки зрения. За последний год мы понемногу освоили эту науку, но нам есть еще чему поучиться.
Во-вторых, только в 2014 году мы по-настоящему почувствовали, что такое солидарность ЕС. Эстония не нуждается в финансовой или другой такого же рода помощи. Но мы почувствовали, как внимательно нас слушают, когда речь идет о том, что нас волнует, как разделяют нашу озабоченность, как весь ЕС занимается этим вопросом. Это помогло нам еще лучше понять силу ЕС. Но нам следует думать не только о том, что нас волнует, но и о том, что важно для ЕС в целом: о статусе еврозоны, терроризме, миграционных потоках, инвестициях. Времена, когда от проводимой Эстонией европейской политики требовали, чтобы она совершила прорыв, разогнула спину или отстояла крону, закончились, не успев начаться. Мы все еще не занимаемся важными вопросами с той преданностью и эмпатией, как следовало бы. Для того чтобы понять то, что заботит партнеров, нужно приложить немало усилий.
В-третьих, для Эстонии изменилась ситуация в целом, что, естественно, не касается нашего членства в ЕС. Вместе с товарищами по несчастью по Восточному блоку мы сломя голову бросились наслаждаться плодами «конца истории». На долю западных стран, куда более богатых, чем мы, выпал больший промежуток безмятежного времени. В 2004 году пришел и наш черед! Порой мы вели себя так, будто из двух основных задач внешней политики на первом месте для нас стоит рост благосостояния, а государственная безопасность на втором. Внешней политике в целом политики уделяли меньше внимания, чем решению насущных проблем граждан, что куда выгоднее в плане ловли голосов.
Надо полагать, что сегодня все политики понимают, сделав соответствующие выводы, что история снова началась в 2014 году. Отто фон Бисмарк писал в свое время о том, что для него внешнеполитические дела являются самоцелью и он ставит их превыше всего. /…/ Во внутренней политике ни одно поражение не может быть вечным. Но во внешней политике бывают времена и возможности, которые никогда не вернутся. Если так считал канцлер великой державы, то небольшой стране тем более следует руководствоваться этой мудростью.
Матти Маазикас является постоянным представителем Эстонии при Евросоюзе. Статья отражает личное мнение автора.