В Эстонии трепетное отношение государственных мужей к праву становится уже каким-то юридическим фетишизмом. Излишние законотворчество и регламентация отрицательно сказываются на обществе, но больше всего на бизнесе, считает председатель совета по законотворчеству при министре юстиции Юри Райдла.
В 1990-е годы мы были куда более свободными, чем сейчас. Чрезмерная юридическая регуляция, которой в Эстонии слишком увлеклись, привела к тому, что граждане лишились многих свобод и желания действовать. Правовой идеализм душит инициативы.
В начале 1990-х годов быстрота, с которой разрабатывались законы, была обоснованна и понятна. Так продолжалось до 2002 года, когда скорость законотворчества утратила свою значимость, и даже уже не приветствовалась. По той простой причине, что после вступления в силу Обязательственно-правового закона в Эстонии был создан новый юридический порядок, и с этого момента отпала всяческая необходимость спешить с законотворчеством, т.е. разрабатывать новые законопроекты, вносить поправки, дополнения и исправления в уже действующие законы.
Мы живем как будто в трех параллельных мирах – политическом, правовом и реальном, – при этом временами не понимая, в каком мире находимся в тот или иной конкретный отрезок времени.
Ставить право превыше всего – характерная черта эстонцев. Качество, которое можно только приветствовать. В переломное время начала 1990‑х трепетное отношение эстонцев к праву свидетельствовало о том, что наше государство строилось юридическими средствами и парламентскими методами.
Прошло уже почти 25 лет. За это время стремление государственных мужей во всем придерживаться правовых норм переросло в юридический фетишизм, в слепую веру во всепобеждающую силу права. Результатом этого фетишизма стало ущемляющее общество законотворчество, работающее по принципу: если видишь где-то проблему, призывай на помощь право. Чрезмерное законотворчество и регламентация отрицательно сказываются на обществе, но особенно – на бизнесе.
Пришло время избавиться от губительных для законотворчества последствий 2009 года. Можно только приветствовать недавнюю инициативу Министерства юстиции, направленную на то, чтобы сократить объем законотворчества. Своевременность войны законотворцев с политтехнологами очевидна. Противостояние источникам правового нигилизма более чем актуально.
Разработка и принятие новых законов уже не может быть самоцелью. Задачей должна стать организация исполнения уже имеющихся законов. В правовом государстве вера во всепобеждающую силу закона уместна до тех пор, пока она не превращается в слепой фанатизм или в оправдание не имеющего смысла законотворчества. Стремление в спешном порядке разработать новый юридический акт, как только вырисовывается какая-то проблема, и является, с моей точки зрения, бессмысленным законотворчеством. И это вместо того, чтобы посмотреть, а проблема ли это на самом деле или же это только ее видимость, а если уж проблема, то нельзя ли решить ее с помощью уже имеющихся законов.
Мой собственный многолетний опыт говорит о том, что разрабатывать законы куда увлекательнее и интереснее, чем заставить их работать на практике. Страсть госчиновников к законотворчеству вполне понятна, но далеко не всегда ее следует приветствовать. Не будем забывать, что чрезмерное законотворчество – прямой путь к росту армии чиновников.
В законотворчестве мы смело можем взять на вооружение принцип «лучше меньше, да лучше». Ресурсы, которые высвободятся, когда мы станем придерживаться этого принципа, целесообразнее направить в какие-нибудь другие области, например, в обеспечение правопорядка, и, что еще важнее, в стратегическое развитие эстонского государства и общества.
Еще в начале 1990-х годов профессор Яак Лейманн, занимавший тогда пост министра экономики, говорил о том, что нам необходим экономический анализ права (law&economics). Если на тот момент эта идея была несколько преждевременна, то теперь мы рискуем опоздать – сейчас самое время заняться этим.
Жизнь полна парадоксов. В августе 1991 года Яак Лейманн получил задание организовать в Эстонии всеобщую забастовку. Вдумайтесь только в абсурдность такой ситуации! В 2015 году перед министром юстиции Урмасом Рейнсалу стоит задача сдержать законотворчество, т.е. хотя бы на время остановить беспощадно работающий механизм. Эта ситуация не менее гротескна.
Точно так же, как чрезмерная регуляция не поддается измерению, так и сдерживание чрезмерной регуляции объективно невозможно измерить. Разрабатываемый Министерством юстиции план по сокращению объема законотворчества может оформиться во вполне солидный документ, но вопрос в том, удастся ли его реализовать на практике.
Для того чтобы свести этот риск к минимуму, необходимо привлечь к делу канцлеров и вице-канцлеров министерств. Вопросом необоснованного законотворчества в Эстонии должны заниматься не только правительство и министерства, но и Государственный контроль и канцлер юстиции.
Главное – изменить отношение к законотворчеству, постараться взглянуть на него под другим углом. Истинное решение проблемы в том, чтобы изменить управленческую культуру.
К разработке программы уменьшения объема законотворчества следовало бы привлечь канцлера юстиции, тем более что такую возможность предусматривает Закон о канцлере юстиции, согласно которому этот чиновник проводит анализ поступивших к нему предложений, связанных с внесением изменений в законы и принятием новых законов, а также предложений, касающихся работы государственных учреждений, и в случае необходимости представляет Рийгикогу доклады.
Канцлера юстиции следует как в соответствии с законом, так и прибегая к политическим средствам, поощрять к тому, чтобы он представлял Рийгикогу доклады и о количестве, и о качестве законотворчества. Канцлер юстиции мог бы в своем ежегодном обзоре, с которым он выступает перед парламентом, касаться и вопросов сдерживания законотворчества.
Приобщение Госконтроля и канцлера юстиции к теме сдерживания законотворчества преследует две задачи: во‑первых, ориентация на конкретные результаты и, во‑вторых, формирование политической культуры, сдерживающей необоснованное законотворчество.
В сфере политтехнологий в последние годы правовой нигилизм вышел на два совершенно новых уровня. Во-первых, новый уровень достигнут при рассмотрении в Рийгикогу различных законопроектов одним пакетом. Во-вторых, периодически всплывают т.н. законопроекты-сателлиты, и их в спешном порядке добавляют к проектам законов, уже вынесенным на обсуждение.
Президент может стать политическим заложником, если в общем пакете будет содержаться проект закона, который необходимо огласить немедленно, и в то же время в нем будут законопроекты, которые явно не соответствуют или даже противоречат Конституции. Президенту придется выбирать между двумя решениями – очень плохим и чрезвычайно плохим. Уже были случаи, когда президент, оглашая законы, делал политическое заявление, что только подтверждало юридическую неадекватность ситуации. Наглядным тому примером служит принятая в 2009 году поправка к закону об изменении ставки налога с оборота.
Президент Ильвес, оглашая 22 июня 2009 года законы, сказал, что закон о дополнительном госбюджете на 2009 год и поправки к другим законам президент республики может или целиком отклонить, или целиком огласить. «С этим законом объединены 22 поправки к закону, от вступления в силу которых зависит второй негативный дополнительный государственный бюджет. Если закон не будет оглашен, не вступят в силу не только упомянутые 22 поправки, но и те, против которых не выступила с протестом ни одна группа общества», – сказал глава государства.
Когда на обсуждение выносятся законопроекты-сателлиты, Рийгикогу не имеет возможности корректно обсудить их. Не говоря уже о том, что президент в очередной раз должен решать: не оглашать законы в связи с нарушением процессуальных норм или из-за того, что они противоречат Конституции. В этом вопросе отправной точкой тоже стал 2009 год, когда под вывеской обеспечения гендерного равенства попытались изменить порядок выборов в городские и волостные советы местных самоуправлений, не имеющий ничего общего с гендерным равенством.
Такие ситуации относятся уже не к законотворчеству, а к юридическому свинству. Сейчас в законотворчестве наступили точно такие же интересные времена, как и в 1990-е годы, вот только цели и задачи другие. И совершенно очевидно, что затормозить законотворчество намного сложнее, чем ускорить его.
Юри Райдла является старшим партнером адвокатского бюро Raidla Ellex.