Госконтроль: расходы на строительство восточной границы могут ощутимо вырасти

Восточная граница. Иллюстративное фото. Фото: Arved Breidaks

Государственный контролер Янар Хольм на основании составленного Госконтролем рапорта осмотра считает, что было бы разумно начать обсуждение одобренного правительством на безальтернативной основе решения о строительстве временной контрольной полосы между Эстонской Республикой и Российской Федерацией, то есть, восточной границы, и проанализировать, можно ли достигнуть оптимального результата и с меньшими затратами.

Об этом в среду в переданном BNS пресс-релизе сообщила служба коммуникации государственного контролера.

По оценке Госконтроля, для осуществления анализа не требуется останавливать процесс приведения границы в порядок, такой анализ можно проводить в текущем порядке в рамках запланированного графика работ.

«Для реализации первого этапа пограничного проекта – участка протяженностью 23,5 километра – госзакупка уже объявлена, и в июне будут представлены предложения. Но до госзакупок, связанных со строительством следующих участков границы, правительству следовало бы вновь подробно рассмотреть одобренное решение в связи с границей и оценить его. Выиграем мы в обоих случаях: либо выяснится, что границу можно привести в порядок с меньшими затратами, без ущерба результату, либо окажется, что принятое решение было действительно оптимальным. Тогда мы сможем быть уверены в том, что это и была цена, которую мы должны заплатить за эффективную границу», – сказал государственный контролер Янар Хольм.

Государственный контролер считает строительство восточной границы важным вопросом, поскольку государство должно быть способно контролировать свою территорию. В то же время строительство восточной границы Эстонии является крупным проектом, на строительство пограничной инфраструктуры и ее последующее содержание в будущем понадобится много денежных средств.

Кабинет правительства при принятии решения в 2015 году посчитал, что для строительства пограничной инфраструктуры понадобится около 71,3 млн евро, а дополнительная потребность по расходам на деятельность составит за период с 2016 по 2019 год 8,2 млн евро. На данный момент прогнозируемая общая стоимость проекта возросла в четыре раза, Правительство Республики получило информацию об уточненной стоимости проекта вместо осени 2015 года, как это было обещано, только в феврале 2018 года.

Согласно оценке, составленной во второй половине 2018 года, строительство границы обойдется примерно в 250 миллионов евро, а на содержание возведенной инфраструктуры до 2026 года понадобится около 70 миллионов евро, которые добавятся к нынешней стоимости охраны границы.

Государственный контролер подробно объяснил причину своих размышлений в отношении строительства восточной границы в предисловии к опубликованному сегодня обзору. Государственный контролер уже прошлым летом говорил о том, что правительство на самом деле не имело возможности принять взвешенное и обоснованное решение по границе, вытекающее из содержательных выборов. Обзор Госконтроля еще раз подтверждает это заключение и приводит большое количество рисков, на которые следует обратить внимание при дальнейшем развитии проекта.

Аналог Госконтроля, высшее контрольное учреждение Соединенного Королевства (National Audit Office), на основании своего богатого и длительного опыта сформулировал в своих инструкциях общие признаки рисков, на которые следует обратить внимание при реализации крупных проектов и при проявлении которых лица, принимающие решения, должны проявить обеспокоенность и запросить дополнительную информацию.

Признаками риска, в частности, являются следующие ситуации: министр или руководитель проекта желают прорыва в проекте; команда проекта еще на начальном этапе его реализации объявляет конкретную сумму (не оценочный интервал) стоимости проекта; умышленно или неоправданно оптимистично занижаются расходы, чтобы обеспечить одобрение проекта; альтернативы отвергаются слишком быстро и, тем самым, исключается возможность выбора; в качестве решения по удорожанию предлагается продление срока завершения проекта.

По словам государственного контролера Янара Хольма, нынешний проект восточной границы – будто учебное пособие в части ситуации, когда все приведенные выше признаки рисков реализованы частично или полностью. «Катализатором приведения в порядок временной контрольной линии между Эстонской Республикой и Российской Федерацией (далее – восточной границы) стал произошедший в 2014 году на границе инцидент с государственным чиновником, в результате которого общественность получила картину находящейся в некоторых местах в очень неприглядном виде восточной границы, которая по своему виду не отличалась от глухих зарослей. Дополнительный, а возможно и основной толчок дали приближающиеся выборы в Рийгикогу.

Дополнительную энергию этой реакции придало ощущение отвечающих за пограничный контроль людей, что открывается окно возможностей, и совершенно понятно их желание воспользоваться этой возникшей при совпадении многих обстоятельств ситуацией для решения давней проблемы – строительства лучшей границы, которая может стать и стандартом внешней границы Европейского Союза», – отметил государственный контролер.

Поскольку в части строительства границы мы имеем дело с крупной инвестицией, которая существенно повлияет на госбюджет Эстонии в ближайшие годы, государственный контролер посчитал разумным дать парламенту и новому правительству, составляющему бюджетную стратегию на несколько лет, обзор высшего аудиторского учреждения государства о том, что до сих пор сделано в этом направлении. С просьбой о составлении подобного обзора планирования строительства восточной границы и подготовки к этой работе летом 2018 года обратился к Госконтролю и тогдашний министр внутренних дел. Госконтроль начал составлять обзор в августе прошлого года.

В ходе составления обзора Госконтроль сделал следующие замечания. - Содержательные альтернативные решения по строительству восточной границы не были разработаны, поэтому не было и возможности дать сравнительную оценку оптимальности решения по сооружению восточной границы. Министр внутренних дел в своем письме, отправленном государственному контролеру в июле 2018 года, назвал в качестве первоначально рассмотренных вариантов четыре направления развития.

Одним из них стал тот, который в итоге был предложен Правительству Республики, второй предлагал оставить всё без изменений, а два остальных представляли собой половинчатые несовременные решения без их точного описания, денежных расчетов и содержательной оценки в задокументированном виде. Альтернативные содержательные решения по возведению границы в рабочих группах не рассматривались, и Правительству Республики они представлены не были. Государственный контролер посчитал, что в такой ситуации Правительство Республики не имело возможности принять взвешенное и обоснованное решение по границе, вытекающее из содержательных выборов.

- При строительстве восточной границы существует несколько рисков, при реализации которых могут увеличиться продолжительность и стоимость строительства. Департамент полиции и пограничной охраны постарался в рамках своих возможностей определить связанные со строительством восточной границы риски и предложить меры по снижению тех рисков, снижение которых зависит непосредственно от него.

В то же время остается еще достаточно много рисков, возможности снижения которых остаются за пределами компетенции Департамента полиции и пограничной охраны. Например, акционерное общество Riigi Kinnisvara в своей составленной 06 мая 2018 года работе „Idapiiri piiritaristu väljaehitamise projekti mahu- ja kuluhinnang“ (Оценка объема и расходности проекта строительства пограничной инфраструктуры восточной границы) указывает, в числе прочего, и то, что прогнозируемую стоимость строительства восточной границы могут существенно увеличить другие будущие крупномасштабные строительные работы в Эстонии (например, строительство Rail Baltic, дорожное строительство).

- У Департамента полиции и пограничной охраны еще нет достаточной ясности в плане того, сколько будет стоить охрана восточной границы после возведения ее инфраструктуры. Представленная об этом информация противоречива. В проекте восточной границы до 2026 года расходы по обслуживанию и содержанию (в том числе, персонал) определены в общей сумме 70 миллионов евро, которые прибавятся к нынешним расходам по охране восточной границы.

По оценке Департамента полиции и пограничной охраны, в настоящий момент невозможно точно оценить, сколько потребуется персонала после возведения инфраструктуры восточной границы и какова будет стоимость содержания и обслуживания инфраструктуры. А это важная исходная информация для определения стоимости охраны восточной границы.

- Министерство внутренних дел и Департамент полиции и пограничной охраны в основном обосновывают конкретное решение по строительству восточной границы рисками, связанными с незаконной миграцией и контрабандой товаров, что, согласно их собственным оценкам и оценкам других соответствующих учреждений, не является частым и масштабным явлением в зоне между пограничными пунктами.

По оценке Министерства внутренних дел и Департамента полиции и пограничной охраны, восточную границу следует возвести и для того, чтобы поддержать охрану воздушной границы; сократить сопутствующие обязательствам страны-члена Европейского Союза расходы (например, при рассмотрении случаев на границе); привести в порядок объекты окружающей среды (приграничные водоемы); решить вопросы, связанные с собственностью на приграничную землю; создать недостающую правовую регуляцию и модернизировать существующую; обеспечить безопасность находящихся в Эстонии подразделений НАТО и пр. Но в части этих потребностей не оценен масштаб проблемы и не проанализировано, в какой степени решение по восточной границе поддерживает эти действия.

- В 2015 году правительственный кабинет одобрил решение по строительству восточной границы на основании сделанной Департаментом полиции и пограничной охраны первоначальной оценки стоимости.

За четыре месяца подготовки проекта восточной границы Министерство внутренних дел и Департамент полиции и пограничной охраны составили оценку стоимости, которая позже оказалась слишком оптимистичной, и не учли того, что на базе недостаточных подготовительных работ невозможно было обеспечить чувство уверенности в отношении порядка стоимости.

Хотя в материалах кабинета правительства от 26 февраля 2015 года об одобрении решения по восточной границе указано, что стоимость будет уточнена после завершения проекта осенью 2015 года, это не подчеркивается в сделанной для членов правительства презентации, и достигающие десятков миллионов суммы иногда указаны с точностью до одного евро. Кабинет правительства при принятии решения, скорее, посчитал, что для строительства пограничной инфраструктуры понадобится около 71,3 млн евро, а дополнительная потребность по расходам на деятельность составит за период с 2016 по 2019 год 8,2 млн евро.

На данный момент прогнозируемая общая стоимость проекта возросла в четыре раза, Правительство Республики получило информацию об уточненной стоимости проекта вместо осени 2015 года, как это было обещано, только в феврале 2018 года.

- До сентября 2014 года строительство восточной границы не являлось для Правительства Республики или для Департамента полиции и пограничной охраны приоритетом. В период 2010–2013 гг. программы в сфере управления Министерства внутренних дел и ежегодные программы деятельности Департамента полиции и пограничной охраны содержали действия, вытекающие из Закона о государственной границе (например, разметка границы и уход за пограничной полосой), а также действия, связанные с развитием инфраструктуры.

Деньги на эти действия не были найдены, в том числе и для выполнения задач, предусмотренных законом. В качестве обоснования этого было указано, что строительство восточной границы долгое время не было приоритетом для Правительства Республики и Министерства внутренних дел, потому что Эстонская Республика и Российская Федерация не имели заключенного пограничного договора.

Произошедший 05.09.2014 г. на восточной границе случай поставил вопрос о строительстве восточной границы в политический фокус Правительства Республики и Министерства внутренних дел. 26 сентября 2014 года. Правительство Республики инициировало в ускоренном порядке действия по подготовке к обслуживанию, разметке и строительству восточной границы (на это были выделены и денежные средства). Правительственный кабинет одобрил проект 26 февраля 2015 года.

В результате спешки ни Министерство внутренних дел, ни Департамент полиции и пограничной охраны не имели возможности объективно продумать, в какой пограничной инфраструктуре нуждается восточная граница Эстонии, а также проанализировать альтернативы и их стоимость.

В то же время нет информации о том, чтобы Департамент полиции и пограничной охраны сообщил Министерству внутренних дел, а Министерство внутренних дел, в свою очередь, Правительству Республики о том, что им требовалось бы значительно больше времени, чтобы представляемое(-ые) пограничное(-ые) решение(-я) было(-и) более серьезно продумано(-ы) и как можно более реалистично оценено(-ы).

Сильная политическая поддержка Правительства Республики в отношении строительства восточной границы не способствовала и тому, чтобы члены правительства поставили под вопрос оптимальность решения по границе, представленного Министерством внутренних дел и Департаментом полиции и пограничной охраны.

И в 2018 году, когда выяснилось, что строительство восточной границы обойдется в несколько раз дороже, чем планировалось вначале, кабинет правительства не усомнился в том, является ли выбранное для строительства восточной границы решение оптимальным.