Норман Аас: как сделать генпрокурора независимым от политических перемен в стране?

Бывший генеральный прокурор Эстонии Норман Аас.

ФОТО: Пеэтер Ланговитс

Время должностного срока генерального прокурора должно быть или бессрочным или длительным без возможности его отзыва, пишет в Postimees бывший генеральный прокурор Эстонии Норман Аас.

В последнее время вновь активизировались разговоры о независимости и ответственности прокуратуры, прежде всего, в контексте назначения на второй должностной срок действующего генпрокурора. Временами эти споры становятся весьма жаркими, а многочисленные публикации делают прокуратуру, в прямом смысле слова, объектом политических дебатов. Частично они спровоцированы требованием, приведенным в нынешнем коалиционном договоре – ввести парламентский контроль над прокуратурой со стороны спецкомиссии Рийгикогу.

Нет ничего нового под солнцем. Все то же самое происходило десять лет назад, когда обсуждалось мое назначение на второй должностной срок. Например, весной 2010 года тогдашняя фракция Народного союза инициировала в Рийгикогу законопроект, которым хотели создать в парламенте комиссию по надзору за прокуратурой. Тот законопроект, конечно, не нашел поддержки, но в качестве определенного компромисса в 2011 году вступили в силу поправки к закону, на основании которых генеральный прокурор должен каждый год представлять отчет о деятельности прокуратуры в конституционной комиссии.

В своем первом докладе весной 2011 года я написал Рийгикогу следующее: «Согласно принципам, одобренным Венецианской комиссией (Венецианская комиссия консультирует Европейский совет по конституционным вопросам), многократное назначение генерального прокурора на должность не должно быть возможным, особенно в случае, если право назначения передано правительству или парламенту, поскольку в этом есть потенциальный риск, что генпрокурор в надежде на новое назначение может начать адаптировать свои решения под пожелания имеющих право голоса институций или может возникнуть такое ощущение. /…/ Таким образом, все, что связано с назначением генерального прокурора, по приведенным выше причинам, законотворец должен пересмотреть и точнее отрегулировать».

Есть определенная доля иронии в том, что я писал это в ситуации, когда меня самого только что назначили на второй должностной срок. Причиной появления этого предложения и был личный опыт в повторном выдвижении кандидатуры, на фоне которого данное международное пожелание приобрело очень жизненное значение. Во-вторых, я пришел к выводу, что для выдвижения данного предложения я исполняю самую нейтральную роль, поскольку если бы его выдвинули политики, это могли бы воспринять, как очередную неуместную попытку оказать давление на прокуратуру. И, в-третьих, как казалось, наступило  правильное время, чтобы в спокойном обсуждении найти решение к следующему назначению на должность генерального прокурора. Однако этого не случилось.

Можно сказать, что независимость генерального прокурора оказывает большое влияние на независимость всей прокуратуры. Одним из важнейших элементов гарантии корректной работы прокуратуры поэтому является и принцип, по которому генерального прокурора назначают на должность, а также, каким является его должностной срок. Это одновременно является и причиной, по которой эта тема как в Эстонии, так и за рубежом вызывает столько страстей.

Венецианская комиссия о назначении генерального прокурора на должность сказала следующее: «Важно, чтобы метод выбора генпрокурора заслуживал доверие общественности и его уважали и система юстиции, и профессионалы от   юриспруденции. Поэтому необходимо, чтобы в процессе выбора были задействованы профессиональные и неполитические элементы. В то же время понятно, что правительство хочет принимать участие в процессе выбора генерального прокурора, поскольку предъявление государственного обвинения очень важно для упорядоченно и эффективно функционирующего государства, поэтому оно не хочет давать карт бланш в процессе какому-то другому, пусть и заслуживающему уважение, органу. Поэтому мы советуем подумать о создании комиссии по соответствующему назначению на должность, которая состояла бы из людей, которых уважает общественность и которым доверяет правительство».

Сейчас процесс назначения генерального прокурора в Эстонии находится в руках лишь политиков. Генерального прокурора утверждает в должности правительство по предложению министра юстиции, выслушав мнение правовой комиссии Рийгикогу. В Эстонии к процессу выбора не привлекают ни правовое сообщество, ни представителей гражданского общества, как это советует делать Венецианская комиссия. Правда, у нас не распространены такие комиссии в случае назначения на важный. высокий пост, но, в то же время, а некоторых случаях правительство по собственной инициативе создает советы консультантов для помощи ему в процессе выбора. Это могло бы быть одним из решений и при утверждении в должности генерального прокурора.

Как уже было сказано, Венецианская комиссия, по сути, пришла к выводу, что новое назначение генерального прокурора правительством не должно быть разрешено. В противном случае возникает как минимум абстрактный риск того, что повторный соискатель начнет разными способами искать поддержки правительства или как минимум возникнет мнение, что он это делает. Тут нельзя недооценивать возникновение даже малейшего подозрения, поскольку в Эстонии и десять лет назад, и сейчас можно привести примеры того, как в контексте назначения генпрокурора на новый срок выдвигались абстрактные претензии в предполагаемом отсутствии независимости кандидата или в оказании (ответных) услуг. Защититься от таких претензий практически невозможно.

Поэтому должностной срок генерального прокурора должен быть или бессрочным, или достаточно длинным – например, семь лет без права отзыва. Только так можно обеспечить большую стабильность прокуратуре и сделать генпрокурора независимым от политических перемен. Например, в 2016 году реформу назначения председателя суда, связанную с теми же принципами, провели через первую и вторую инстанции суда. Теперь на эту должность можно назначить специалиста только на один семилетний срок.

В то же время, понятно, что торопиться с изменением правил в момент окончания должностного срока генерального прокурора, тоже нехорошо, поскольку в таком случае причины этих изменений неизбежно начнут связывать с конкретным человеком, политической волей, предполагаемым оказанием (ответных) услуг и прочим подобным, а не с неверной процедурой назначения на должность как таковой. К сожалению, «употребить до» при решении этого вопроса опять просрочили, чем нанесли ущерб доверию как к прокуратуре, так и к действующему генеральному прокурору.

НАВЕРХ