/nginx/o/2019/12/26/12835118t1h6937.jpg)
Правительство России в полном составе подало в отставку. По словам премьера Дмитрия Медведева, это сделано на фоне предстоящих изменений в Конституции, о которых в послании Федеральному собранию объявил президент России. Rus.Postimees попросил российских экспертов прокомментировать события вчерашнего дня.
15 января Владимир Путин в послании Федеральному собранию сделал ряд важных заявлений. В Конституцию РФ следует ввести правки. Обновленная конституция предполагает, что требования международных договоров могут исполняться только в том случае, если они не противоречат суверенитету РФ. Президентом России может стать человек, проживший в России не менее 25 лет и никогда не имевший иностранного гражданства и вида на жительства в другой стране. Высшие чиновники, министры, парламентарии и судьи также не могут иметь иностранное гражданство или вид на жительство.
Путин заявил, что в будущем роль в управлении государством губернаторов и парламента должна возрасти. Необходимо закрепить статус Госсовета и передать Госдуме часть полномочий президента по формированию правительств. Кроме того, Конституционный суд должен проверять новые законопроекты на соответствие Конституции до, а не после их подписания президентом. Несмотря на то, что поправки могут быть приняты парламентом в обычном порядке, президент посчитал нужным учесть мнение граждан и провести всенародное голосование.
Еще одной важной темой выступления стали демографические проблемы России. Послание Федеральному собранию началось со слов президента, что судьба страны напрямую зависит от количества детей, рожденных в российских семьях в ближайшие годы. Он предложил выплачивать материнский капитал размером в 466 тысяч рублей (примерно 7,5 тысяч евро) за рождение первого ребенка. До этого государство выделяло материнский капитал семьям только за второго ребенка.
После послания Путина Федеральному собранию премьер Дмитрий Медведев, ссылаясь на грядущие изменения в Конституции РФ, заявил об отставке правительства. В ответ президент предложил Медведеву должность замсекретаря Совета безопасности. Затем Путин заявил о назначении премьер-министром России главы Федеральной налоговой службы Михаила Мишустина. Глава ФНС согласился.
На общем фоне послания выделяются два блока — демография и предложения по изменению Конституции. Демографический проект очень дорогой, но деньги на него будут изыскивать всеми силами, поскольку это один из последних больших проектов, закладывающихся в основу путинского наследия. Это важная составляющая его политического завещания. Упор на демографию, с одной стороны, означает частичный поворот от внешнеполитических авантюр и милитаризации к человеку, а точнее — к семье. С другой стороны — это яркий пример биополитики. Человек не принадлежит себе, он принадлежит государству, как и его потомство. Население, в понимании власти, такой же ресурс как нефть, газ и руда. Людей должно быть много, потому что они не только сеют, строят и воюют, как это было раньше, но и рождают идеи, знания, контент.
Предложения о поправках в Конституцию на первый взгляд кажутся революционными. Однако это не совсем так. Во-первых, размен не в пользу граждан: институциональный маневр в обмен на ослабление независимости судебной власти и ликвидацию МСУ (местное самоуправление — прим. авт.). Во-вторых, заявленные изменения — это мера по освежению дряхлой политической системы, повышению ее устойчивости и снижению рисков при передаче власти от Путина к преемствующим элитам. Именно элитам, поскольку Путин — продукт времени и стечения обстоятельств. Второй Путин невозможен, как невозможен второй Назарбаев в Казахстане.
Распределение полномочий и ответственности между президентом, премьером, Совфедом, Думой, Госсоветом и Конституционным судом повышает площадь опоры системы в целом, а значит придает ей большую устойчивость. И если на короткой дистанции это выглядит как прорыв, то в перспективе это может означать, скорее, консервацию, поскольку руководящие посты в этих институтах власти будут распределяться внутри узкого круга лиц. Примером такой ротации «сверху» стало решение об отставке правительства. Это один из этапов стартовавшего трансфера власти.
При этом Мишустин — грамотный администратор, наладивший работу Налоговой службы. Сейчас ему предстоит стать оператором финансовых потоков, выделенных под национальные проекты, включая большую программу по демографии. От успешности его работы будет зависеть общий социально-экономический фон в стране. При благоприятных условиях передача власти пройдет мягче, чем в период стагнации или кризиса. После чего, вероятно, Мишустина может сменить другая фигура, которая станет субъектом обновленной политической модели, одним из будущих держателей акций корпорации «Россия».
Большая часть послания президента Федеральному собранию была посвящена социальной сфере, связанной с демографической ситуацией, здравоохранением и образованием. Бюджет страны постоянно перегружен амбициозными неэффективными проектами и гипертрофированными затратами на оборону и безопасность, в то время как на социальную сферу выделяется все меньше денег. Россия деградировала практически во всех областях экономики, так и не создав конкурентной производительной сферы. Понимая общий негативный фон, президент пытается дать старт новым имитационным переменам. Выполнять это задание поручено уже новому правительству во главе с пока еще кандидатом в премьер-министры Мишустиным.
Однако основное внимание в выступлении, я считаю, нужно уделить Конституционной реформе. Главная идея в ней — перераспределение между тремя «центрами силы»: президентом, премьер-министром и председателем госсовета. Новая конструкция должна будет обеспечить плавный и безопасный для политических элит транзит власти. Как указывают некоторые коллеги, данный процесс напоминает модифицированный казахский сценарий. Сами поправки, кстати, будут приниматься в виде плебисцита (т.е. референдума — прим. авт.). Поправки будет принимать парламент. Народу в этом процессе отведена пассивная роль, с кем лидер будет консультироваться.
Как понимать заявление об отставке правительства? Идея досрочного роспуска правительства озвучивалась в экспертном сообществе уже давно: как в Кремле, так и вне его стен. Однако сейчас для Путина это стало возможностью технократического улучшения системы без изменения политического фундамента. Перемены не являются целью системы, но, учитывая существующий запрос, власти решились на этот шаг. Скорее всего, новое правительство будет «переходным» в условиях процесса перестройки политической системы под 2024 год. В свою очередь, бывшее правительство Медведева теперь может стать объектом для списывания всех неудач по реформам.
Тем не менее, нельзя быть точно уверенным, что после 2024 года сценарий «Путин уходит, но оставляет преемника» будет полностью реализован. В конце концов, президент — фигура важная не только внутри страны, но и на международной арене. Для Владимира Путина, привыкшего быть лидером, уйти на вторые роли может быть недопустимым шагом.
Вопреки мнениям экспертов, предложения об изменении Конституции не носят столь революционного характера и их даже сложно назвать конституционной реформой: приоритет норм международного права Конституцией и так установлен только над законами, но не над самой Конституцией. Запрет депутатам и судьям иметь иностранные паспорта и ВНЖ уже несколько лет как реализован в законодательстве низшего порядка, а вопросы назначения судей и прокуроров интересуют, как правило, только самих судей и прокуроров. Все эти изменения не потребуют принятия нового Основного закона взамен действующей Конституции 1993 года, т.к. содержатся в главах 3-8 и не затрагивают основы конституционного строя.
Интересным представляется порядок формирования правительства парламентом, а не президентом, как сейчас, но эти нормы даже в случае принятия будут «спящими» до тех пор, пока парламентское большинство не начнут формировать несколько партий вместо одной: только тогда можно будет оценить их эффективность, тем более, если сохранится право президента в любой момент отправлять премьера и министров в отставку.
То, что касается международного права, то действующая Конституция России 1993 года не предусматривает приоритет норм международного права над нормами Конституции. В соответствии с положениями части 1 статьи 15 высшую юридическую силу на всей территории страны имеет именно Конституция. При этом в соответствии с частью 4 статьи 15 общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются частью правовой системы России, и в случае противоречия между международным договором или федеральным законом должен применяться международный договор. Вместе с тем, в настоящее время не существует механизма проверки международных договоров на соответствие Конституции, если они уже вступили в силу.
Резюмируя вышесказанное, скажу, что предложения президента приведут к тому, что Конституционный суд получит дополнительные полномочия по проверке конституционности международных договоров и решений надгосударственных органов. Если они будут признаваться таковыми, органы государственной власти будут обязаны решать эти вопросы международными методами, в соответствии с положениями Венской конвенции или иных норм международного права. Естественно, что для российских органов Конституция России должна иметь высшую юридическую силу над их решениями.
Если сравнивать эту ситуацию с эстонской, то всё во многом похоже: статья 123 Конституции Эстонии устанавливает, что Эстонская Республика не заключает международных договоров, противоречащих Конституции, а при коллизии между ратифицированным Рийгикогу международным договором и законом Эстонской Республики надо применять положения международного договора. При этом правом признавать международные договоры противоречащими Конституции Эстонии наделен Государственный Суд Эстонской Республики.