Госконтроль: госучреждения не знают о своих расходах и переводят стрелки друг на друга

Янар Хольм, государственный контролер. Фото: Лийс Трейманн

В своем отчете Государственный контроль обнаружил, что не существует общенационального представления об управлении инвестициями продолжительностью более четырех лет. 

Министерство финансов и ряд других министерств не имеют полного обзора реализованных и текущих инвестиций и не знают о стоимости инвестиций в сферу их управления. Социально-экономические последствия завершенных проектов, то есть существенные преимущества дорогостоящих инвестиционных проектов, не оцениваются, выяснил Госконтроль.

Министерства также, как правило, не располагают подробной информацией об инвестициях, сделанных компаниями, фондами и публично-правовыми университетами в сфере их управления. «В нескольких случаях мы обнаружили, что получением ответа на простой вопрос о том, сколько стоят пять самых дорогих инвестиционных проектов одного министерства или учреждения, оказалось вовсе не простым, – прокомментировал государственный контролер Янар Хольм. – В одном случае, когда мы хотели узнать, каковы были инвестиции министерства в последние годы и сколько они стоили, нас направили в Министерство финансов, которое, в свою очередь, отправило нас в акционерное общество Riigi Kinnisvara (RKAS). Позже, однако, Министерство финансов заявило, что данные RKAS были неверными. Цифры министерства и его подразделения также могли различаться. Во втором случае Министерство юстиции и RKAS представили противоречивую информацию о том, готова ли Таллиннская тюрьма. Международный валютный фонд (МВФ) рекомендовал Эстонии создать базу данных для обзора своих инвестиций».

Существует хороший и точный обзор проектов, реализованных за деньги Европейского союза, поскольку данные этих проектов собираются в информационной системе структурных фондов. Информации об инвестициях, сделанных Эстонией за счет собственных средств, нет.

«Движение денег из Эстонии должно контролироваться так же тщательно, как и использование средств, предоставленных Европейским союзом», - сказал государственный контролер Хольм.

Процессы отбора потенциальных инвестиционных проектов в министерствах выбираются ими самими, и практика ранжирования и отбора инвестиций различается. Министерство финансов организует и координирует процесс подготовки государственного бюджета, в ходе которого министерства подают дополнительные ходатайства на покрытие всех возможных расходов, включая инвестиции. Приемлемость и обоснованность этих ходатайств оценивается Министерством финансов, но потенциальные инвестиционные проекты министерств не сравниваются и не ранжируются. Для этого нет сквозных критериев оценки.

Крупные государственные компании, университеты и больницы обычно лучше планируют и осуществляют инвестиции, чем министерства. В отличие от министерств, в которых процесс отбора проектов является неопределенным, в крупных больницах, университетах и госкомпаниях, как правило, существуют правила отбора, принятия решений и осуществления инвестиций, в том числе специальные механизмы управления более дорогими инвестиционными проектами и назначения конкретных ответственных лиц. Как правило, министерства не вмешиваются в процесс принятия решений и управления инвестициями, осуществляемыми государственными компаниями, университетами и больницами, если эти инвестиции не получают деньги от государства (включая иностранные деньги).

Государственный контроль отмечает, что стратегия государственного бюджета, включая инвестиции, планируется на четырехлетнюю перспективу, в то время как подготовка отдельного проекта дорожного строительства часто занимает более пяти лет, не говоря уже о строительстве. «Такой краткий обзор не вписывается в логику завершения проектов и мешает планированию, а также получению Министерством финансов и правительством последующего обзора использования инвестиции», - говорит Янар Хольм. Сферы управления составляют долгосрочные планы в своих планах развития или других стратегических документах, но нет общесекторального долгосрочного плана финансирования и реализации инвестиций.

Более долгосрочный межотраслевой инвестиционный план поможет министерствам подготавливать проекты в более долгосрочной перспективе и обеспечит большую уверенность в том, что инвестиции будут финансироваться до завершения проекта. Краткосрочное инвестиционное планирование в Эстонии также было подчеркнуто Международным валютным фондом (МВФ), который рекомендовал составить 15-летний инвестиционный план, охватывающий все сектора.

Приблизительно 40% всех реализованных проектов, представленных в Госконтроль, подорожали в ходе реализации. По словам самих исполнителей, основной причиной увеличения стоимости проектов и сроков является их посредственная подготовка. Это означает, что потребности проекта не четко определены при разработке проектов, оценочная стоимость реализации проекта неверно спрогнозирована, а также неточно оценен рост цен на строительство на рынке и перспективы удлинения процесса закупок.

Нет централизованного обзора хода реализации инвестиционных проектов, и Министерство финансов получает информацию об увеличении затрат только благодаря подаче министерствами заявок на дополнительные средства в случае увеличения стоимости проектов. Поскольку проекты становятся более дорогостоящими, некоторые из ожидающих своей очереди запланированных мероприятий или проектов задерживаются или откладываются, но уже начатые проекты как правило завершаются. Учреждения обычно не оценивают последствия задержек и перерасхода бюджета, но признают, что это приводит к дополнительным расходам, неудобствам, ухудшению качества услуги и т. д.

Обзор также показал, что более широкие выгоды и социально-экономические влияния проектов не оцениваются, поэтому часто отсутствует информация о том, будут ли сделанные инвестиции влиять на общество в целом. Министерства оценивают влияние своих инвестиций на бюджет и соответствие запланированному с точки зрения строительного аспекта.

В результате проверки Государственный контроль обнаружил, что принятие решений, подготовка и управление инвестициями в стране должны быть более четкими и эффективными. С этой целью Госконтроль поднял в обзоре шесть вопросов, на которые министерства должны найти ответы и соглашения на будущее. Например, Госконтроль спросил, как ранжировать значительные инвестиции во всех областях с более долгосрочной перспективой, кто отвечает за планирование и управление инвестициями в Министерстве финансов и других министерствах, каков должен быть уровень подготовки проекта, запрашивающего финансирование, в какой форме и объеме у Министерства финансов должен быть обзор об инвестициях государственного сектора, их сроках и общей стоимости, а также какое влияние и ценность инвестиционные проекты обеспечивают для эстонского государства в целом.

Общая информация

Государственный контроль представил обзор того, как крупные инвестиции выбираются и реализуются в министерствах, их подведомственных учреждениях, государственных компаниях, больницах и публично-правовых университетах. Во время подготовки отчета Государственный контроль изучил, как выбираются и определяются инвестиции в последующие годы, собрал информацию о более дорогих инвестициях и проанализировал изменения в их графике, бюджете и содержании. Государственный контроль рассмотрел инвестиции, сделанные вышеупомянутыми учреждениями в здания и сооружения; инвестиции, например, в ИТ и приобретения вещей не были включены в обзор.

Госконтроль собрал информацию о пяти самых дорогих инвестициях каждого министерства, пяти самых дорогих инвестициях крупных компаний в области управления Министерства экономики и коммуникаций, а также больниц и университетов, которые были завершены и начаты в течение последних пяти лет, и данные которых они предоставили Госконтролю. Их общая стоимость составила около 4,8 млрд евро.

Министерства, их подведомственные учреждения, государственные компании, фонды и публично-правовые учреждения делают большие инвестиции за деньги налогоплательщиков. Из 11 миллиардов евро в государственном бюджете ежегодно инвестируется около 1 миллиарда. Опрос, проведенный Государственным контролем, показал, что за последние пять лет более дорогие инвестиции на сумму более 100 миллионов евро были сделаны в области энергетики и здравоохранения. Текущие наиболее дорогостоящие инвестиции — это строительство железной дороги Rail Baltic и строительство восточной границы Эстонии, а также развитие ветроэнергетики. Пять самых дорогих инвестиций, сделанных в рассматриваемый период различными учреждениями, варьировались от 75 000 до 1,1 млрд евро (без учета налога с оборота). Из представленных в Госконтроль 89 проектов, завершенных за последние пять лет, 58 были реализованы компаниями, университетами и больницами, а 31 - министерствами.

Практика инвестирования в Эстонии была оценена в начале 2019 года делегацией Всемирного валютного фонда (МВФ), которая нашла, что инвестиционная практика Эстонии в целом была хорошей, но также подчеркнула потребности развития. Например, Эстонии было рекомендовано улучшить процесс планирования и выбора значительных инвестиционных проектов, включая создание охватывающего все области и период более четырех лет списка значимых для страны инвестиций, оценивать воздействия инвестиций и привлекать внешних экспертов для оценки и отбора проектов.