Аудит Госконтроля выявил в оборонных закупках сдерживание ценовой конкуренции

Презентация автоматического оружия LMT R20 RAHE. Фото: Mihkel Maripuu

При проведении оборонных закупок Эстонии применялись ограничительные условия, что ослабило ценовую конкуренцию, говорится в опубликованном сегодня аудиторском отчете Государственного контроля «Планирование и экономическая эффективность крупномасштабных оборонных закупок».

Хотя оснащение, закупаемое для Сил обороны, обычно отвечает потребностям, вытекающим из задач подразделений, в большинстве случаев предварительное исследование рынка не проводилось или не сохранилось. Это означает, что заказчик может и не знать, получит ли он оснащение с наилучшим соотношением цены и качества. Происходящие изменения в организации проведения закупок оборонного оснащения создают предпосылку того, что допущенных ранее недостатков в закупках больше не будет.

В ходе аудита было проанализировано 17 оборонных закупок в пяти сферах деятельности. Проанализированные закупки проводились в течение пяти лет, с 2014 по 2018 год. Закупки охватывали пять сфер деятельности, а именно: личное и боевое снаряжение, вооружение и боеприпасы, средства связи и информационные технологии, транспортные средства, а также средства для наблюдения и измерения. Проанализированные закупки были крупномасштабными, на сумму от одного миллиона евро до 75 миллионов евро, и оказали прямое влияние на военную обороноспособность Эстонии. Целью аудита было оценить прозрачность процесса закупок и то, как обеспечивается получение Силами обороны необходимого оснащения по оптимальной цене в результате закупок. В ходе аудита не анализировалось формирование суммарных военных потребностей Сил обороны и не оценивалось соответствие оборонных закупок требованиям, установленным Законом о государственных закупках.

Госконтроль счел, что оснащение, закупленное для Сил обороны, как правило удовлетворяло потребности, вытекающие из задач подразделений. Соответствие и качество приобретенного оснащения проверяются при получении оснащения. В тех случаях, когда закупки были выполнены, но оснащение еще не полностью использовано в Силах обороны, служащие Сил обороны убеждены, что закупленное и поступающее оснащение соответствует возлагаемым на него ожиданиям и позволяет подразделениям выполнять свои задачи.

Однако Госконтроль обнаружил, что в организации закупок имелся ряд недостатков разной степени серьезности, имевших разные последствия. Основные проблемы заключались в том, что до закупки делалось мало обзоров рынка или их документация не сохранилась. Малообоснованные и ограничивающие технические спецификации зачастую приводили к сокращению числа оферентов. В ряде случаев ценовая конкуренция отсутствовала.

К моменту проведения аудита было в отношении 17 закупок сохранились только два предварительных исследования рынка, поэтому было невозможно выяснить во всех закупках, проводились ли исследования рынка, и если да, то каким образом, а также качество информации, содержащейся в исследовании. Однако исследования рынка служат важным инструментом при подготовке любой закупки, в том числе при межгосударственных сделках (закупках-исключениях), когда оснащение закупается напрямую у другой страны без проведения открытого тендера, поэтому особенно важно знать, получает ли все-таки заказчик оснащение по наилучшей цене и наилучшего качества.  

Отсутствие достаточного обзора оборонного оснащения, предлагаемого на рынке, также могло быть причиной введения ограничительных условий в технических спецификациях, на которых основывался ряд закупок и которые были слабо обоснованными и сократили количество оферентов, что привело к отсутствию ценовой конкуренции.

В некоторых случаях ограничительные условия были обоснованными – например, когда способность к взаимодействию с союзниками или тактика подразделения требует определенного оснащения. Однако в других рассмотренных случаях устанавливались технические условия, означавшие закупку оснащения у конкретного производителя, хотя на рынке также были и подходящие альтернативы, которые могли дать финансовую экономию.

По мнению Госконтроля, техническое описание необоснованно ограничивало количество оферентов. В десяти случаях из 17 закупок ценовой конкуренции не возникло.

Согласно Закону о государственных закупках, в оборонных закупках допускается применять исключения, однако, по мнению Госконтроля, применение исключений в проанализированных закупках не всегда было четко обосновано. Зачастую для применения конкретного исключения отсутствовало содержательное обоснование. Хотя обоснование и соответствовало требованиям процедуры тендера, использованные аргументы могли, по сути, обосновать принятие решения в пользу применения исключений в ходе каждой оборонной закупки.

Кроме того, используемые обоснования не всегда подтверждались на практике. В некоторых случаях необходимость провести тендер с необъявленными переговорами и запросить оферту у одного предприятия обосновывалась отсутствием альтернатив на рынке или сопутствующими техническими проблемами, хотя в действительности альтернативы имелись и новое оснащение потребовало бы лишь некоторой переподготовки. Периодическая переподготовка не является чем-то незнакомым для подразделений Сил обороны, поэтому данного обоснования недостаточно.

Хотя Силы обороны и получили оснащение, подходящее для их задач, Госконтроль обнаружил, что в рамках некоторых проведенных закупок либо было закуплено недостаточное количество оснащения, либо было заказано гораздо больше оснащения, чем первоначально планировалось в рамках закупок. Это могло означать закупку такого количества оснащения, которое не позволяет подразделениям Сил обороны выполнять свои задачи способом, установленным Силами обороны в оперативном и тактическом отношении. С другой стороны, это также может означать, что до закупки было определено количество, для которого были запрошены оферты, но впоследствии были заключены договоры на закупку гораздо большего количества. Такой образ действий непрозрачен и не может гарантировать успех наиболее выгодной оферты.

Госконтроль установил, что в некоторых случаях возникали проблемы с качеством при использовании оснащения, закупленного для Сил обороны, что приводило либо к более легкой порче оснащения и необходимости ремонта, либо к более высокому расходу боеприпасов.

Хотя издержки за срок службы оборонного оснащения могут составлять значительную часть общих затрат на те возможности, которые развиваются в Силах обороны, в ходе закупки трудно проверить и гарантировать, что при оценке задним числом будут иметь место согласованные издержки за срок службы. Размер издержек за срок службы служил одним из критериев оценки лишь в последние годы, и то не во всех закупках и не с одинаковой значимостью.

В случае закупок, входивших в выборку данного аудита, аудит не дал исчерпывающего ответа о том, как же все-таки в ходе закупок определяется размер реалистичных издержек за срок службы, и как обеспечивается порядок, при котором затраты остаются в согласованных пределах и не влекут за собой дополнительных расходов. Данные закупки показывают, что решения принимаются скорее на основании стоимости приобретения. Ни в одной из проанализированных закупок издержки за срок службы не были определяющим фактором при принятии решений. Кроме того, размер издержек за срок службы не фиксируется и связанные с этим гарантии никак не рассматриваются в последующих рамочных договорах или договорах о закупках.

В ходе аудита Госконтроль также хотел выявить причины, обусловившие возникновение проблем с организацией закупок. Частично причиной послужила неясность задач и ответственности Министерства обороны и подведомственных ему учреждений в сфере закупок, царившая в 2014–2019 годах. Кроме того, в течение этого периода учреждения не имели согласованного унифицированного распорядка (например, касательно того, как проводить обзоры рынка, как составлять технические спецификации или как документировать всю закупочную деятельность) или не применяли его на практике.  

В целях продолжения изменений, начатых одновременно с созданием Государственного центра оборонных инвестиций (RKIK), в 2018 году была инициирована реформа порядка осуществления закупок, которая завершится в 2023 году. В рамках реформы запланированы, реализованы и частично внедрены несколько важных изменений. Если все запланированное реализуется, то будут созданы предпосылки для того, чтобы эти недостатки не возникали при будущих закупках, а проведение тендеров будет более прозрачным и эффективным, чем раньше. Аудитируемые пообещали учесть рекомендации Государственного контроля, которые призваны поддержать проводимую реформу.

Государственный контроль публикует краткое изложение аудиторского отчета «Планирование и экономическая эффективность крупномасштабных оборонных закупок», полный же текст отчета как материал, содержащий оборонную информацию, предназначен для внутриведомственного использования.

Читайте нас в Telegram! Чтобы найти наш канал, в строке поиска введите ruspostimees или просто перейдите по ссылке!