Аудит Госконтроля выявил недочеты административной реформы

Иллюстративное фото. Фото: Matti Kämärä / Põhjarannik

Несмотря на то, что административная реформа привела во многих местах к большей удаленности муниципальных центров от мест проживания людей, а волости и города пытались реорганизовать услуги, доступность муниципальных услуг в районах, удаленных от волостных центров, существенно не пострадала.

В то же время реформа, проведенная четыре года назад, также принесла и половинчатые решения, при которых предоставление ключевых услуг, таких как школьное обучение, вынуждено по-прежнему зависеть от соседей и даже увеличивать зависимость от них. Достижение целей реформы в таких случаях сомнительно.

Риск того, что из-за реформы муниципальные услуги будут сосредоточены в слишком крупных центрах, пока не реализовался, и, как правило, для получения муниципальных услуг нет необходимости ехать в центр. «Уровень муниципальных услуг не зависит от местонахождения рабочего стола сотрудника», – заключил государственный контролер Янар Хольм, отметив, что можно использовать различные гибкие решения. Электронные услуги в сочетании с обслуживанием на местах должны покрывать большинство потребностей, как показывает обзор Государственного контроля, при составлении которого был подробно изучен опыт десяти местных самоуправлений. Тот факт, что сочетание электронных услуг и услуг на местах является достаточным, в основном подтверждают и опрошенные представители местных сообществ.

Как показывает первичный анализ результатов административной реформы, в Эстонии есть районы, где, несмотря на слияние местных самоуправлений, не возникло значительно большего потенциала для улучшения обслуживания населения. Есть самоуправления (например, Рыуге и Тойла), где после реформы зависимость от соседей в организации образовательных услуг возросла. Это противоречит целям реформы и свидетельствует о том, что местного самоуправления, соответствующего району деятельности его жителей, не появилось. Однако в преддверии реформы организация образования упоминалась как одна из сфер, которую город или волость должны иметь возможность организовывать самостоятельно. По мнению Госконтроля, для районов с половинчатым территориальным решением характерно отсутствие крупного центрального населенного пункта, а также там выше неудовлетворенность результатами реформы.

Договорами об объединении волостей, заключенными в ходе административной реформы, до сих пор сдерживались серьезные изменения в реорганизации услуг, но также было заметно и то, что в договорах уделялось неоправданно большое внимание сохранению имеющейся ситуации в ее нынешнем виде. Необходимость содержать различные должности в центрах обслуживания, созданных в бывших волостных домах, часто оказывалась меньшей, чем ожидалось, из-за чего должности эти рабочие места пришлось сократить. Прежде всего, это коснулось вспомогательных функций, таких как деятельность информационных секретарей.

Сеть библиотек, школ и других волостных учреждений в исследованных районах в целом осталась прежней. Причем даже в том случае, если произошло слияние или поглощение учреждений под единым управлением. В то же время составители обзора обнаружили, что договоры об объединении часто ориентированы на сохранение самих учреждений, а не предлагаемых учреждениями услуг. Эта, казалось бы, незначительная разница привела к непредвиденным спорам на местах, и поэтому сокращение управленческих расходов в учреждениях, которое считалось разумным, кое-где не было выполнено.

Госконтроль считает, что инвестиционные планы договоров об объединении были нереалистичны и неясны. Инвестиционный план, прилагаемый к договору, был частью обещаний, благодаря которым было получено согласие местных сообществ на объединение. Однако объем планов был завышен, и новые местные самоуправления не смогли реализовать план. Для их покрытия нет финансовых возможностей, или же инвестиции неразумны с точки зрения нового местного самоуправления. Например, в волости Сааремаа неосуществленными остаются 12 из 46 объектов. Также выяснилось, что в договоры об объединении в основном не вносились поправки для корректировки планов, и отказ от инвестиций не обсуждался с местными сообществами. Для будущих возможных объединений Министерство финансов могло бы уточнить правила, связанные с планами.

При составлении обзора выяснилось, что, по мнению местных жителей, время, затрачиваемое на производство, увеличилось. Увеличение затрачиваемого времени ощущается в местных сообществах, например, при подаче ходатайства о пособиях на деятельность обществ, при решении вопросов, связанных с благоустройством публичных пространств, и при рассмотрении разрешений, связанных со строительной деятельностью. Не отрицают этого и представители местного самоуправления. Процессы для обеспечения качества в новом муниципалитете более стандартизированы, и делается меньше исключений. Таким образом, местные самоуправления видят, что повышенный расход времени в более крупных муниципалитетах сопровождается улучшением качества услуг, например решения принимаются более тщательно продуманные и юридически корректные.

Госконтроль обращает внимание, что, хотя инклюзивность и не означает, что мнение каждого всегда может быть принято во внимание, всё же вовлечение местных сообществ обычно носит формальный характер. Местные сообщества проанализированных краев считали, что их интересы были представлены в процессе принятия решений хуже, чем раньше. «Нет смысла создавать собрания в районах и частях волостей, а также прочие инклюзивные органы, если нет мотивации вести там предметный диалог и вовлечение останется показным», – прокомментировал выводы обзора государственный контролер Янар Хольм. «Возможность для предметного диалога была бы больше, если бы такие собрания были наделены реальными полномочиями что-либо решать, например при распределении пособий на деятельность обществ или при управлении местной инфраструктурой». Обзор показывает, что в исследованных районах жители более удовлетворены своим вовлечением там, где желание вовлечь районы было существенным, и были предприняты усилия по созданию системы инклюзии.

Общая информация: Осенью 2021 года исполнится четыре года с момента административно-организационных изменений, проведенных в 2017 году, цель которых заключалась в значительном сокращении количества местных самоуправлений, т. е. пройдет один срок полномочий депутатских собраний, действовавших в новых административных границах. В этом обзоре Госконтроль подвел первые промежуточные итоги того, как организация услуг изменилась после реформы, доступны ли важные услуги, и вовлечены ли местные сообщества в формирование решений новых местных самоуправлений. Был подробно изучен опыт 10 местных самоуправлений: Хийумаа, Ярва, Ляэнеранна, Пыхья-Пярнумаа, Рыуге, Сааремаа, Сетомаа, волости Тарту и Тойла, а также город Пярну. Основное внимание было уделено тем краям, откуда путь к новому муниципальному центру стал значительно длиннее, чем раньше.