Госконтроль: местные самоуправления недостаточно минимизируют риски при строительстве дорог

Строительство дорог. Фото: Dmitri Kotjuh / Järva Teataja

Слабым местом в строительстве местных дорог является плохое предвидение возможных препятствий и скорее поверхностный надзор. Об этом следует из опубликованного 26 апреля аудиторского отчета Государственного контроля.

В случае семи из 18 строительных и ремонтных работ, проведенных на дорогах местного значения в 2019–2021 годах, Госконтроль обнаружил, что местные самоуправления недостаточно усердно минимизировали потенциальные риски. Аудит показал, что из-за небрежного отношения к предотвращению проблем строительство или ремонт дорог может обойтись местному самоуправлению дороже, а устранение ошибок может занять много времени.

Государственный контроль также проанализировал работы, привлекшие общественное внимание из-за проблем с качеством, такие как реновация дорог в квартале Моонакюла в городе Раквере и улицы Ванемуйзе в городе Тарту. Было исследовано, сделали ли местные самоуправления всё возможное для минимизации значительных рисков и предотвращения проблем. Выяснилось, что это происходило не всегда и что уровень управления рисками в местных самоуправлениях был неравномерным.

«Проблемы с качеством работ часто связаны с недостаточным объемом предварительных исследований или непроведением экспертизы при планировании строительных работ» – сказал государственный контролер Янар Хольм. «Благодаря хорошей предварительной работе количество неприятных сюрпризов можно сократить». Аудит показал, что были работы, где из-за недостаточных предварительных исследований в ходе строительства было обнаружено, что проектное решение несовместимо с соседними объектами недвижимости или что объем строительства пришлось увеличить в связи с обнаружением подземных сооружений, наличие которых стало неожиданностью.

Государственный контроль считает, что строительство местных дорог во многих местах требует более тщательного надзора собственника. К сожалению, в некоторых местных самоуправлениях критические вопросы в договорах о надзоре собственника не были подробно прописаны или не были конкретизированы – например, слишком расплывчато описывались присутствие надзорного инженера или организация отбора и анализа контрольных проб материалов. Плохая документация строительства, в том числе недостаточное протоколирование рабочих совещаний по строительству, также была распространенным недостатком. Поэтому было неясно, почему муниципалитет решал изменить первоначальное решение в ходе строительства или что вызвало необходимость дополнительных работ.

Госконтроль считает, что местные самоуправления должны осознавать, какие зоны повышенного риска бывают в дорожном строительстве, и требовать в договорах, чтобы надзорный инженер присутствовал при всех работах с повышенной степенью риска и при отборе проб. Также от исполнителя надзора собственника следует требовать документирования процесса строительства с помощью обязательств, возлагаемых на него договором, таким образом, чтобы можно было проверить, что произошло в ходе процесса. Кроме того, представитель местного самоуправления должен вмешиваться сразу, как только будет видно, что надзор собственника не соблюдает возложенные на него требования (в т. ч. в отношении документирования).

«Выступая в качестве заказчика, местные самоуправления иногда слишком полагаются на профессионализм и добрую волю своих договорных партнеров» – прокомментировал государственный контролер Янар Хольм. «Поэтому требования к проектировщику, строительной организации или исполнителю надзора собственника в договорах остаются неконкретными или не проверяется выполнение этих требований». Госконтроль считает, что такой риск может быть неоправданным. Определенные неожиданности при строительстве неизбежны, но если они случаются, когда интересы местного самоуправления слабо защищены, может случиться так, что строительство обойдется местному самоуправлению намного дороже, чем планировалось изначально, или завершится значительно позже. Удорожание строительства или срыв его сроков имели место в общей сложности в 12 проанализированных работах.

Госконтроль считает, что более эффективное предотвращение рисков и их минимизация не обязательно требуют значительных дополнительных затрат со стороны местных самоуправлений, но они требуют распознавания возможных возникающих препятствий и четких инструкций, отдаваемых проектировщику, строительной организации и исполнителю надзора собственника, а также проверки их соблюдения. В ряде местных самоуправлений встречались и разумные решения по этому поводу, и, по мнению Госконтроля, их распространение следует поощрять. Например, Союз городов и волостей Эстонии мог бы составить типовые условия как для технических спецификаций работ, так и для договоров, сделать их доступными в Интернете и поддерживать их в актуальном состоянии.

Госконтроль считает, что надзор Департамента транспорта за строительством дорог местного значения должен быть сосредоточен на более крупных и дорогих стройках, а не на объектах, найденных методом случайного отбора. Департамент приступил к надзору во второй половине 2019 года и за это время проверял около 10–15 объектов в год. В основном объекты брались из регистра государственных закупок методом случайного отбора. Более половины проверок выявили некоторые недостатки – чаще всего недостаточно толстый слой дорожного основания. По мнению Госконтроля, случайный отбор – не лучший способ нахождения объектов для проверки. Причем именно с точки зрения эффективного использования надзорного ресурса, поскольку крупные строительные объекты и зоны с интенсивным дорожным движением не проверялись.

Общая информация

В 2021 г. насчитывалось около 23 300 км дорог местного значения, из которых большая часть (77%) – это шоссейные дороги, т. е. дороги, расположенные за пределами крупных населенных пунктов (городов и поселков городского и иного типа). Однако транспортная нагрузка на дороги местного значения в основном сосредоточена в населенных пунктах, где половина улиц имеет интенсивность дорожного движения не менее 2000 автомобилей в сутки. За пределами населенных пунктов интенсивность движения примерно на 90% дорог составляет менее 500 автомобилей в сутки. В 2019–2021 годах местные самоуправления тратили на содержание дорог около 170 миллионов евро в год, из которых в среднем 57% расходовалось на строительство и ремонт дорог.

Важнейшими рисками дорожного строительства являются неполные исходные данные при подготовке работ и составлении проекта строительства, ошибки в проекте строительства, а также строительство, не соответствующее требованиям, предъявляемым к проекту и качеству, и невыявление дефектов строительства в течение гарантийного периода. В ходе аудита было проанализировано, как местные самоуправления управляют этими рисками.

Аудит проводился в следующих самоуправлениях: Таллинн, город Тарту, Ляэне-Харью, город Раквере, Кохтла-Ярве, Мярьямаа, Луунья, Рыуге,Тори и Виймси. Финансовый объем проанализированных работ колебался в диапазоне от 0,07 до 1,5 млн евро.