/nginx/o/2023/02/27/15169328t1h73e6.jpg)
- Закон о гражданском кризисе и государственной обороне расширит полномочия Государственной канцелярии
- Эксперты по праву считают, что госсекретарь уже стал министром без политической ответственности
- Силы обороны обеспокоены маргинализацией роли командующего Силами обороны и министра обороны
Накануне выборов в эстонском государственном управлении был создан прецедент: госсекретарь направил на утверждение важный и объемный законопроект, не подписанный ни одним политиком. Меэлис Ойдсалу спросил у Государственной канцелярии и экспертов по публичному праву, соответствует ли такой шаг Конституции и почему для согласования законопроекта было выбрано время смены правительства страны.
28 февраля государственный секретарь Таймар Петеркоп направил на утверждение проект Закона о гражданском кризисе и государственной обороне. Вероятно, это будет один из самых объемных законопроектов, который будет обсуждаться на следующем заседании Рийгикогу. Включая пояснительную записку, он состоит из более чем 500 страниц и является ответом эстонского государства на кризисы, обрушившиеся на страну в последние годы.
Проект будет представлять из себя закон, частично или полностью заменяющий около десятка законов, которые регулируют управление кризисами в настоящее время. Например, он заменит действующий Закон о государственной обороне, а также Закон о чрезвычайной ситуации. Таким образом, речь идет о проекте-гиганте, для проработки которого новому парламенту необходимо быть в курсе как истории эстонского антикризисного управления, так и того, какие уроки удалось извлечь из прошлых кризисных ситуаций.
Законопроект предусматривает масштабную централизацию управления страной в период кризиса под руководством правительства республики и премьер-министра, как это есть в настоящее время в Законе о государственной обороне в случае кризиса. Это, в свою очередь, предполагает значительное повышение роли правительства как коллегиального органа, принимающего решения, и роли возглавляющего его премьер-министра в разрешении гражданских кризисов, а также снижение роли отраслевых министров в кризисных ситуациях.
Премьер-министр будет иметь дополнительные полномочия - в случае кризиса государственной обороны они будут применены уже сегодня - в ситуации гражданского кризиса сообщить министру о необходимости выполнения работы в его области управления, если эта работа не была выполнена. Премьер-министр не имеет таких полномочий в мирное время. Помимо этого, на местные органы власти также будут возложены кризисные задачи, за консультации по решению которых будет отвечать определенный Спасательный департмент; он же будет обеспечивать их связь с центральным правительством во время кризисов.
Во время кризиса и войны правительство может ограничивать деятельность и ресурсы граждан Эстонии
Направленный на согласование госсекретарем законопроект о гражданском кризисе и государственной обороне объединяет все ограничения основных прав, действующие в настоящее время. Обоснованность этих ограничений должна быть пересмотрена в случае каждого нового проекта.
Законопроект содержит следующие обширные ограничения основных прав:
- Ограничение выезда военнообязанного из Эстонии § 50
Ограничение услуг связи § 51
Ношение с собой документа, удостоверяющего личность § 52
Ограничение свободы передвижения § 53
Запрет на пребывание § 54
Комендантский час § 55
- Ограничение на проведение публичных собраний и мероприятий § 56
- Обязанность обнародования уведомлений и правовых актов § 57
- Ограничение на выезд из Эстонии лица с трудовой обязанностью § 60
Приостановление деятельности ассоциации или фонда § 61
Ограничение экономической деятельности §62
Запрет забастовок и локаутов § 63
Запрет на распространение информации § 64
Ограничения на работу СМИ и периодических изданий § 65
Ограничения доступа к информации § 66
Ограничение на использование средств связи § 67
Ограничения права на тайну переписки, личную и семейную тайну, а также права на неприкосновенности частной жизни § 68
Проход на частную территорию и ее осмотр § 71
Сокращение и приостановление выплат и пособий § 72
Трудовые обязательства § 97
Изъятие и экспроприация имущества § 102
Источник: проект Закона о гражданском кризисе и государственной обороне
Риск перегруженности членов правительства
«Пандемия COVID-19 продемонстрировала необходимость решения кризисов высокой степени воздействия на правительственном уровне под руководством премьер-министра как главы кризисного управления», - говорится в пресс-релизе госсекретаря Петеркопа. Однако централизация управления государственной обороной, произошедшая за последние несколько лет, расширила полномочия не только премьер-министра, но и государственного секретаря. Если до 2021 года широкое планирование гражданских кризисов осуществлялось межведомственным кризисным комитетом под председательством министра внутренних дел, то теперь этим занимается кризисный комитет под председательством государственного секретаря.
С одной стороны такая централизация ведет к большей согласованности решений, но с другой - как показал опыт пандемии COVID-19 - она рискует перегрузить правительство и канцелярию мелкими делами, которыми мог бы управлять министр определенной области в одиночку. Поэтому пандемия, возможно, не является в этом вопросе эталоном, однако канцелярия утверждает, что при разработке нового закона уроки были извлечены не только из ситуации с пандемией.
Централизация управления государственной обороной, произошедшая за последние несколько лет, расширила полномочия не только премьер-министра, но и государственного секретаря
По словам чиновника, поговорившего с Postimees, Эстония научилась прямо противоположному, решая вопрос кризиса с украинскими беженцами. С украинским миграционным кризисом справились иначе, чем с пандемией: был назначен конкретный руководящий орган, а длительных обсуждений деталей реализации в правительстве удалось избежать. Кризисы были разными, но кризис с военными беженцами показал, что политики охотнее делегируют задачи ведомствам, когда есть доверие к госслужащим, и таким образом можно эффективно справляться с кризисами на основе действующего регулирования.
Премьер-министр в ответе за управление всеми кризисными ситуациями?
За то, чтобы во время кризиса нагрузка на правительство была как можно меньше, выступает и Калле Лаанет (Партия реформ), член Рийгикогу, занимавший пост министра обороны в период нескольких кризисов. По мнению Лаанета, во время кризисов правительство должно заниматься только вопросами, касающимися ограничения основных прав, и решениями о распределении ресурсов.
По словам политика, создать во всех ведомствах возможность антикризисного управления нереально. Он также считает, что Спасательный департамент, полиция и Силы обороны, обладающие большим опытом антикризисного управления, и в будущем продолжат оказывать поддержку другим областям. По его мнению, преимущество проекта Закона о гражданском кризисе именно в том, что он не предполагает, что органы местного самоуправления смогут справиться со всеми кризисами самостоятельно, его суть в том, что на Спасательный департамент возложена задача подготовки органов местного самоуправления к необходимым действиям.
/nginx/o/2023/03/27/15222650t1hd8e3.jpg)
В то же время из объяснений канцелярии следует, что не все кризисные ситуации в будущем будут решаться правительством - все зависит от того, будет ли это кризис в одной сфере, нескольких сферах одновременно или кризис, охватывающий всю страну. Кризисы, затрагивающие одну область, будут по-прежнему регулироваться органом по разрешению кризисов и, следовательно, соответствующим министром по принципу причастности. Правительство планирует заниматься только очень крупными кризисами с масштабом последствий, затрагивающих всю страну, которые требуют внимания всех членов кабинета министров.
Однако если вчитаться в текст законопроекта, такого различия не проводится. Когда правительство объявляет чрезвычайное положение, премьер-министр немедленно берет на себя ответственность. Также назначается орган, ответственный за преодоление кризиса, но полномочия, предоставленные главе правительства, дают ему все возможности для вмешательства на низовом уровне.
Авария на железной дороге и война - разные вещи
Законопроект вызвал вопросы в Силах обороны, чей пресс-секретарь, генерал-майор Вейко-Велло Пальм, заявил на пресс-конференции в Министерстве обороны 10 марта, что проект нового закона «стал неприятным сюрпризом». Его беспокоит приравнивание войны к другим кризисным ситуациям.
/nginx/o/2023/03/27/15222648t1h345e.jpg)
«Поскольку война - это такой экзистенциальный "кризис", не стоит приравнивать его, например, к аварии на железной дороге», - сказал Пальм в интервью Postimees. По его мнению, структура управления страной в военное время уже и так слишком централизована в руках премьер-министра и Государственной канцелярии, как с точки зрения планирования, так и с точки зрения управления операциями, в то время как роль министра обороны и командующего Силами обороны отодвинута на второй план.
По мнению генерал-майора Вейко-Велло Пальма, структура управления страной в военное время уже и так слишком централизована в руках премьер-министра и Государственной канцелярии
Поскольку Законом о правительстве Республики на Государственную канцелярию возложена задача планирования государственной обороны и разработки гражданской кризисной политики, возник вопрос, в какой степени министр обороны сохраняет за собой право формулировать политику относительно вопросов, касающихся военной обороны - ведь, по сути, он находится в подчинении у Государственной канцелярии. По мнению Пальма, даже в случае коллегиального управления в ситуации войны «существует риск, что ситуация в случае войны не будет поддаваться управлению как если бы она была целостной военной операцией, а будет управляться на политическом уровне и "по частям", когда правительство будет отдельно руководить сражением в Выру, отдельно - обороной Сааремаа и т.д.»
По словам Государственной канцелярии, опасения Сил обороны необоснованны. «Задача правительства и премьер-министра состоит в том, чтобы объединить действия государства и общества во время кризиса в целом, в том числе для того, чтобы обеспечить поддержку и расширение возможностей Сил обороны, чтобы Силы обороны были сосредоточены на ведении войны», - сказал Postimees директор по координации Государственной канцелярии Эркки Тори.
А как же уроки, извлеченные из войны в Украине?
Опыт войны в Украине - который, как утверждает Государственная канцелярия, также был учтен в новом законе - показывает, насколько важным во время войны является разделение политического и военного руководства. Между президентом Украины Владимиром Зеленским и главнокомандующим Вооруженных сил Украины Валерием Залужным существует четкое разделение командных обязанностей. Один не посягает на территорию сферы деятельности другого. И другой пример: в Кремле политики с опытом в сфере внутренней безопасности руководят войсками самостоятельно, не позволяя делать этого генералам. Результаты катастрофические.
/nginx/o/2023/03/27/15222649t1he793.jpg)
По словам генерал-майора Пальма, в новом законопроекте не учтены уроки, извлеченные из войны в Украине. В частности, в нем не предусмотрено право Сил обороны в военное время и накануне войны в силу необходимости игнорировать ограничения и нормы мирного времени. Например, перевозку взрывчатых веществ в транспортных средствах без ДОПОГ (соглашение о международных перевозках опасных грузов - прим.ред.), хранение боеприпасов в районах, где живут мирные жители, и т.д. «Военные действия также должны вестись в рамках эстонского законодательства», - сказал Пальм, говоря о необходимости четко прописать в законе исключения относительно свободы действий, необходимых для работы Сил обороны.
По мнению Пальма, еще один момент, требующий прояснения в ходе дальнейшей координации, - это управление военными действиями в ходе операции коллективной обороны. «На мой взгляд, была забыта роль НАТО. В случае начала операции по коллективной обороне командующий Силами обороны частично уступает свои полномочия командирам НАТО, в Эстонии действует много союзников. Необходимо прояснить, как будет вестись война».
Два параллельных государства
Один из внешних экспертов по публичному праву в области безопасности, пообщавшийся с Postimees, считает, что порядок антикризисного управления, ориентированный на правительство и премьер-министра, противоречит принципам действующего Закона о правительстве Республики и Конституции, которая предусматривает централизованную организацию государственного управления министрами и министерствами. Нынешние задачи государственной обороны уже создали квазипараллельную систему уставов, которая не является прозрачной ни для Рийгикогу, курирующего исполнительную власть, ни для населения. Теперь такую же «двойную бухгалтерию» пытаются применить к гражданским кризисам.
В будущем Государственная канцелярия планирует обнародовать сводку оборонных и кризисных задач, как это было сделано в Финляндии
Эту проблему признает и директор по координации Государственной канцелярии Тори, который говорит, что задачи государственной обороны в настоящее время сформулированы в программе действий по государственной обороне, который является секретным и о нем мало что известно. В будущем Государственная канцелярия планирует обнародовать сводку оборонных и кризисных задач, как это было сделано в Финляндии. Точно так же задачи государственных учреждений в период кризиса могли бы быть перечислены там же, где и задачи в период мирного времени - в уставах.
Тори не исключает, что в ходе текущего согласования возникнет и необходимость внесения поправок в Закон о правительстве Республики. По его словам, законопроект еще не приобрел свою финальную форму. Тори также согласился с необходимостью уточнения моментов относительно организации управления операции коллективной обороны. Главный посыл нового проекта-гиганта таков: к разрешению кризисных ситуаций нужно относиться гораздо серьезнее.
Ааро Мыттус: из госсекретаря сделали министра без политической ответственности
/nginx/o/2023/03/27/15222652t1h0cae.jpg)
Централизация разработки политики в области государственной обороны и гражданского кризиса в руках Государственной канцелярии и тот факт, что государственный секретарь Таймар Петеркоп направил на согласование проект Закона о гражданском кризисе и государственной обороне без единой подписи какого-либо политика, вызвали вопросы о конституционных пределах полномочий государственного секретаря.
По мнению бывшего руководителя отдела публичного права Министерства юстиции Ааро Мыттуса, последние изменения в Законе о правительстве Республики привели к тому, что государственный секретарь «постепенно превращается в министра без политической ответственности».
В свете последних поправок, внесенных в Закон о правительстве Республики, на Государственную канцелярию, возглавляемую госсекретарем, была возложена задача по разработке политики антикризисного управления и, частично, политики государственной обороны. В программе действий правительства указано, что государственный секретарь берет на себя ответственность за важные политические вопросы (включая рассматриваемый законопроект). Во многих случаях в программе действий правительства Республики государственный секретарь является содокладчиком наравне с членами правительства.
«Вышеупомянутые задачи трудно классифицировать как поддержку деятельности правительства в контексте Конституции», - говорит Мыттус, указывая на то, что Конституция не наделяла госсекретаря директивной ролью. По его словам, вызывает сомнение и тот факт, что именно госсекретарь направил проект на согласование. Мыттус считает такую практику проблематичной, а ее конституционность - сомнительной.
Госсекретарь на территории сферы деятельности правительства
По словам самой канцелярии, направление на согласование проекта Закона о гражданском кризисе и государственной обороне со стороны государственного секретаря (а не министра) также является прецедентом. В прошлом Государственная канцелярия уже направляла госсекретарю на согласование проекты распоряжений и постановлений правительства Республики, а также все проекты поправок к Закону о чрезвычайном положении и несколько планов развития, но законопроект - никогда.
«Согласно Конституции, государственный секретарь не может нести ответственность за политику правительства, поскольку ответственность за деятельность правительства в целом и за организацию сфер управления лежит на премьер-министре и министрах», - объясняет Мюттус, который в настоящее время является приглашенным лектором государственного права в Тартуском университете.
Следует также учесть, что проект Закона о гражданском кризисе и государственной обороне - это важный и очень масштабный законопроект, касающийся ограничения основных прав человека. Тот факт, что государственный секретарь, а не политики, руководит (а не просто «координирует») разработкой политики такого проекта, и что политикам отведена роль, где они лишь могут выразить свое мнение, является невиданным ранее новшеством.
Государственная канцелярия ответила на критику Мыттуса, заявив, что ни один законопроект не направляется в Рийгикогу в обход решения правительства и что государственный секретарь имеет право подписывать законопроекты. Однако с политической точки зрения за законодательную работу Государственной канцелярии отвечает премьер-министр.
На согласование отведен один месяц
Мыттус отмечает, что сроки направления законопроектов на согласование также играют в политике определенную роль: «Законопроект был отправлен на согласование в тот момент, когда до выборов и окончания работы действующего правительства оставалось всего несколько дней».
По его мнению, отведенного на согласование одного месяца не хватит для того, чтобы все члены нового правительства успели сформулировать свою позицию относительно законопроекта, так как они только начнут исполнять свои обязанности.
Глава коммуникационного бюро правительства Расмус Рууда объясняет такую спешку войной в Украине: «Законопроект находился в разработке с весны 2021 года и был отправлен на согласование сразу же, как только был готов. Безусловно, война кардинально изменила ситуацию с безопасностью во всем мире, и убедила нас не откладывать разработку проекта в долгий ящик. Подробное обсуждение этой темы продолжится при новом правительстве».