Госконтроль: МВД препятствовало аудиту, это беспрецедентный случай

Янар Хольм. Фото: Madis Veltman

Хотя, по мнению Государственного контроля, годовой бухгалтерский отчет государства за 2022 год отражает финансовое положение государства, экономический результат и движение денежных средств завершившегося отчетного периода во всех важных частях правильно и достоверно, и хозяйственные операции в основном также осуществлялись в соответствии с Законом о государственном бюджете, Госконтроль как высшее учреждение аудита в Эстонии не имел возможности проверить затраты на рабочую силу Министерства внутренних дел, поскольку министерство препятствовало их аудиту. В такой ситуации Госконтроль не может дать оценку правильности объема затрат на оплату труда в административной сфере Министерства внутренних дел и законности использования бюджетных средств на оплату труда.

«Это беспрецедентный случай в истории Госконтроля, когда аудитируемое учреждение блокирует доступ к данным, необходимым для проверки годового отчета государства, – прокомментировал государственный контролер Янар Хольм. – На основании части 2 статьи 46 Закона о Государственном контроле я проинформировал специальную комиссию Рийгикогу по контролю за государственным бюджетом о препятствовании деятельности Госконтроля и прошу обсудить эту серьезную ситуацию в комиссии».

В 2022 году затраты на рабочую силу в административной сфере Министерства внутренних дел составили 304,28 миллиона евро, то есть сумма денег, которую Госконтроль не смог проверить, составляет примерно 25% затрат центрального правительства на рабочую силу. Для осуществления аудиторской деятельности Госконтролю необходимы данные о финансах, персонале и заработной плате аудитируемых учреждений. Начиная с аудита 2022 года Госконтроль автоматически запрашивает эти данные через защищенный уровень государственной платформы обмена данными X-tee, посредством которой государственные базы данных обмениваются информацией друг с другом, после чего Госконтроль обрабатывает персональные данные в псевдонимизированной форме, то есть узнаваемые персональные данные заменяются псевдонимами, цифровыми кодами и иными идентификаторами.

Все это имеет целью безопасную обработку и хранение данных, сокращение использования персональных данных и ручного труда аудиторов, чтобы повысить эффективность и не тратить ценный человеческий труд на операции, которые можно автоматизировать, что позволяет аудиторам сосредоточиться на сути сделок. Государственный контроль получает данные из среды отчетности, управляемой Государственным центром вспомогательных услуг (RTK), которая не содержит данных, составляющих государственную тайну.

Три аудитируемых субъекта – Министерство внутренних дел, Государственная канцелярия и Министерство обороны – не были готовы к автоматическому обмену данными предложенным Госконтролем методом, то есть через платформу X-tee, в ходе аудита годового отчета государства, но Госконтроль предложил в качестве альтернативы, чтобы необходимые выписки о хозяйственных расходах и инвестициях, а также псевдонимизированные отчеты о персонале и заработной плате, представлялись самими учреждениями. Госканцелярия и Минобороны использовали корректно альтернативный способ передачи данных, предложенный Госконтролем, поэтому необходимые аудиторские процедуры в отношении учреждений были проведены должным образом. Однако МВД отказалось от предложенного альтернативного способа передачи информации и потребовало, чтобы Госконтроль вручную сохранял необходимую информацию из среды отчетности по персоналу и зарплатам, содержащей персонализированные данные. Это означало бы, что Госконтроль был бы обременен технической работой по извлечению данных из регистра вместо того, чтобы сосредоточиться на содержании сделок МВД.

Государственный контролер Янар Хольм считает, что подход МВД в ходе проведения аудита был противоречивым и непонятным. «Особенно курьезным является то, что МВД отказалось от автоматической передачи данных через платформу X-tee и от альтернативного способа передачи данных, который устроил Госканцелярию и Минобороны, ссылаясь на защиту персональных данных и риски безопасности, но метод обмена данными, предложенный самим Министерством внутренних дел, означает, что аудиторы имели бы гораздо больший доступ к персональным данным по сравнению с решениями, предложенными Госконтролем, и не минимизирует доступ к этим данным», – сказал Хольм.

Однако в прошлом году государственный контролер изменил организацию работы Госконтроля именно для того, чтобы не допустить отождествления персональных данных в отчетах о персонале и зарплатах с индивидуальными запросами и прямого доступа аудиторов Госконтроля к базе данных, который, тем не менее, был рекомендован Министерством внутренних дел.

«Утверждение, представленное в ответе министра внутренних дел, о том, что министерство предоставило аудиторам Госконтроля доступ ко всем необходимым для оценки персональным данным в порядке и объеме, установленных законодательством, является некомпетентным и вмешивается в независимость Госконтроля. Министр внутренних дел не является тем, кто может предписывать Госконтролю, каким образом и в каком объеме высшее аудиторское учреждение страны должно выполнять свою работу, а также решать, чего достаточно, а чего нет, чтобы сделать обоснованные выводы в ходе аудита. Мы сами это решим», – подчеркнул государственный контролер Янар Хольм.

«Госконтроль свободен от указаний и вмешательства как законодательных, так и исполнительных органов государственной власти в своем выборе объекта аудита, планировании и проведении аудитов, а также подготовке аудиторских отчетов», - добавил он.

Основная деятельность Госконтроля регулируется Законом о Государственном контроле, а в случае деликатной информации и информации, содержащей государственную тайну, – также Законом о государственной тайне и засекреченной внешней информации. В качестве основания для отказа в предоставлении данных Госконтролю министр внутренних дел сослался на постановление правительства от 2013 года, согласно которому доступ к структурным данным, данным о персонале и зарплате Министерства внутренних дел разрешается только с согласия МВД. Однако на основную деятельность Госконтроля упомянутое постановление не распространяется – права Госконтроля вытекают непосредственно из закона, и согласно закону аудитируемые учреждения обязаны предоставлять Госконтролю информацию, необходимую для аудита. Должностные лица Госконтроля имеют право при выполнении аудиторских операций ознакомляться с носителями информации, содержащими государственную тайну, однако в рамках данного аудита в этом не было необходимости.

Госконтроль выражает обеспокоенность тем, что попытки государственных органов ограничить доступ к информации учащаются.

Государственный контролер Янар Хольм заявил, что особенно в последнее время в потоке публичной информации замечена закономерность, когда госучреждения под разными предлогами все чаще пытаются ограничить доступ к информации. «Особую тревогу вызывает то, что в последнее время в качестве оправдания безосновательно используется аргумент государственной безопасности – теперь уже и в отношении Госконтроля», – подчеркнул государственный контролер.

Помимо того, что МВД не позволило Госконтролю провести аудит затрат на рабочую силу в административной сфере министерства, МВД также задержало представление данных о хозяйственных расходах и инвестициях в административной сфере.

Министерство внутренних дел долгое время не предоставляло данные о хозяйственных расходах и инвестициях в административной сфере. Данные о хозяйственных расходах и инвестициях Госконтроль получил с задержкой почти в шесть месяцев, на заключительном этапе аудита.

Однако при сравнении годового отчета государства за этот год в целом с прошлогодним отчетом можно заметить определенное улучшение. Например, в 2022 году Силы обороны добились прогресса в усовершенствовании учета активов.

В аудите прошлого года Госконтроль сделал замечание о балансе материальных основных средств, что было вызвано недостатками в организации учета активов Сил обороны и вытекающими из этого ошибками. Несмотря на то, что в Силах обороны в течение года учет активов был улучшен, рабочие процессы все еще требуют упорядочения, поэтому необходимо продолжать совершенствовать процессы, связанные с учетом активов и инвентаризациями. Путем синхронизации и упорядочения регистров учета активов во многом подтвердилась правильность баланса основных средств Сил обороны, отраженного в бухгалтерии.

Проблемы с составлением государственного бюджета, на которые Госконтроль указывал в предыдущие годы, остались прежними. В 2022 году новые принципы бюджетирования не внедрялись.

Министерство финансов продолжает пересматривать методику государственного бюджетирования и разрабатывать новую информационную систему для бюджета.

Государственный контролер Янар Хольм неоднократно указывал, что рабочие собеседования, проводимые из года в год в ходе аудита, показывают, что составление так называемого бюджета, основанного на деятельности, по-прежнему рассматривается министерствами как проект, который необходимо реализовать по требованию Министерства финансов, но цели и преимущества которого неизвестны – поскольку реальная жизнь строится на других форматах.

«Нынешний бюджет, называемый основанным на деятельности, и информация о его исполнении не имеют потребителей. К сожалению, это не мешает подавать этот переход на новый формат бюджета, из документа в документ игнорирующий реальность, как историю успеха, требующую лишь небольшой корректировки или новых информационных систем. Конечно, я не говорю, что идеалистические цели составления бюджета, основанного на деятельности, в корне неверны. Мы просто не можем реально внедрить его – это потребует совершенно иного управления и мышления. В действительности же мир функционирует по-другому. Мои беседы с членами Рийгикогу также не свидетельствуют о большом спросе в парламенте на этот так называемый бюджет, основанный на деятельности. Кстати, правительство тоже не основывает свои решения о финансировании на картине, основанной на деятельности, а действует в более практичном мире. На мой взгляд, Рийгикогу как получатель бюджета (не говоря уже об общественности) заслуживает этой практической картины», – заявил Хольм.

«Постоянное совершенствование методики и построение информационных систем тут не поможет – если вещь непригодна к использованию, то она непригодна и все», - отметил он.

Госконтроль признал, что, хотя резерв Правительства Эстонской Республики должен использоваться на чрезвычайные расходы, деньги из него по-прежнему выделяются на ту деятельность, которую можно было предвидеть.

В 2022 году резерв Правительства Республики неоднократно расходовался на мероприятия, которые не относятся к непредвиденным и могут быть запланированы в бюджетах министерств. Например, выплаты на поддержку фонда Film Estonia, на покрытие расходов, связанных с оказанием ледокольных услуг, на строительство и содержание государственной границы, на приобретение лекарств, на деятельностью, связанную с внесением изменений в Закон о публичной информации, и на поддержку образования на эстонском языке. Кроме того, принципы денежных отчислений не соответствуют действующему законодательству, поскольку решения о финансировании на сумму 16,6 млн евро были приняты задним числом для бюджетного года, для которого утвержденный бюджет уже недействителен.

Подобные замечания по поводу правительственного резерва Госконтроль делает уже много лет.

Общая информация

Сводный годовой отчет государства, в том числе отчет об исполнении государственного бюджета, предоставляет Рийгикогу и общественности информацию об уже совершенных хозяйственных операциях.

Доходы государства в 2022 году согласно отчету о выполнении государственного бюджета на 2022 год составили 14,00 миллиарда евро. Расходы и инвестиции государства составили 14,54 млрд евро, расходы - 13,91 млрд евро, инвестиции – 630,08 млн евро. В соответствии с данными консолидированного годового бухгалтерского отчета государства, по состоянию на 31 декабря 2022 у государства было активов в общей сложности на сумму 23,99 млрд евро, и большинство активов составляло основное имущество (лес, дороги, здания, техника). По сравнению с предыдущим периодом, стоимость активов выросла на 4,56 миллиарда евро.

По состоянию на 31 декабря 2022 у государства имелось обязательств в общей сложности на 17,07 миллиарда евро. Этот показатель увеличился по сравнению с предыдущим периодом на 2,98 миллиарда евро. Наибольшую часть обязательств составляют долгосрочные обязательства в сумме 10,23 миллиарда евро. Долговые обязательства государства составляют 6,95 миллиарда евро, и по сравнению с предыдущим периодом они увеличились на 1,05 миллиарда евро.

Госконтроль ежегодно проводит аудит годового бухгалтерского отчета государства, содержащегося в консолидированном отчете за хозяйственный год, и законность сделок государства. Согласно Закону о государственном бюджете, Государственный контроль завершает аудит не позднее 31 августа года, следующего за отчетным.