Госконтроль: местные самоуправления должны взять на себя инициативу в теплоэнергетике

Котельная Gren в Лохква. Иллюстративное фото. Фото: Kristjan Teedema

Недавно завершенный аудит Государственного контроля показал, что для достижения амбициозных климатических целей, поставленных центральным правительством, и проведения необходимой реструктуризации требуются не только крупные инвестиции, но и более активное участие местных самоуправлений в управлении и организации развития теплового хозяйства.

Эксперты предложили государству пять потенциальных сценариев обеспечения углеродно-нейтрального хозяйства в области отопления и охлаждения к 2050 году.

В разных сценариях потребуется не менее 0,9-2,3 миллиарда евро инвестиций в технологии и инфраструктуру централизованного теплоснабжения. Выбор между различными планами и схемами финансирования еще не сделан. Конкретные ожидания от деятельности местных самоуправлений в связи с реструктуризацией теплового хозяйства, обусловленной климатическими целями, а также распределение прав и обязанностей должны быть обсуждены и четко сформулированы в соглашениях между центральным правительством (Министерством климата) и волостями и городами.

Имеющаяся сейчас непоследовательная информация о состоянии инфраструктуры централизованного теплоснабжения и о целях ее развития не позволяет составить целостный обзор инвестиционных потребностей в области теплового хозяйства на государственном уровне.

В Эстонии насчитывается около 230 сетевых зон централизованного теплоснабжения, из которых 61% обслуживается частным сектором. За последнее десятилетие инфраструктура централизованного теплоснабжения была существенно модернизирована, качество услуг повысилось, а количество проблем, требующих оперативного решения со стороны местного самоуправления, сократилось.

Производство тепла в значительной степени перешло на возобновляемые источники энергии– большинство сетевых зон (около 73%) уже используют возобновляемые источники в качестве основного топлива для производства тепла. В то же время еще есть сетевые зоны, где все необходимое тепло производится из ископаемого топлива (например, природного газа, сланцевой нефти). Однако количество потребителей в этих сетевых зонах довольно невелико - менее 10% от общего числа потребителей.

С точки зрения как воздействия на окружающую среду, так и стоимости тепла также важно минимизировать тепловые потери при передаче произведенного тепла потребителям. Однако для этого необходимы теплоудерживающие трассы с оптимальной пропускной способностью, а также соответствующие технические решения для принятия тепла. В сетевых зонах насчитывается около 1700 км теплотрасс, сеть построена в основном еще в советское время, и, несмотря на значительные инвестиции в инфраструктуру, часть теплотрасс все еще нуждается в модернизации - примерно 30%, или около 500 км, не обновлены.

Местные самоуправления не оказывают давления

Местные самоуправления могут влиять на модернизацию котельных и теплотрасс через налагаемые на поставщика услуг обязательства по развитию, которые определяются местным самоуправлением. Однако аудит показал, что в проверенных местных самоуправлениях обязательства по развитию часто были сформулированы настолько расплывчато, что не приводили к реальному воздействию на развитие инфраструктуры. Хотя местные самоуправления должны сами проявлять инициативу в обеспечении доступа населения на их территории к теплу по оптимальной цене, из экологически чистых источников и с минимальными потерями в теплотрассах, скорее центральное правительство стимулирует развитие в этом направлении с помощью европейского финансирования (231 инфраструктурный проект был поддержан в 2014-2020 годах на сумму около 62 миллионов евро), а Департамент конкуренции занимается установлением цен на тепло.

Государственный контроль также отметил, что развитию данной области задает тон проектно-ориентированное поведение местных самоуправлений. Об этом свидетельствует, например, тот факт, что хотя 7-8 лет назад почти все местные самоуправления разработали соответствующие планы (программы развития теплового хозяйства) с помощью государственного субсидирования, к настоящему времени они в значительной степени устарели и лишь немногие самоуправления обновили их самостоятельно. Поэтому актуальный обзор текущего состояния инфраструктуры централизованного теплоснабжения и целей ее развития обычно не содержится в документации местных самоуправлений по развитию. Это также означает, что государство не в состоянии получить полное представление об инвестиционных потребностях данной области.

Зачастую не практикуется сбор информации от поставщиков услуг, которая позволила бы местному самоуправлению периодически получать представление о ситуации и проблемах теплового хозяйства. Постоянный обмен информацией осуществляется на индивидуальной основе, например, в случае серьезных сбоев в обслуживании или когда местные самоуправления планируют действия по развитию, которые также затрагивают теплотрассы. Положительным примером является Таллинн, где в крупнейшей сетевой зоне по договору аренды инфраструктуры поставщик услуг ежегодно представляет городу доскональный отчет о проделанной работе по развитию (производство, продажа и потери тепла по каждой котельной, а также программа инвестиций, соблюдение согласованных уровней обслуживания и т.д.).

По мнению Министерства климата, которое координирует развитие теплового хозяйства на государственном уровне, местные самоуправления должны более активно выполнять свои обязанности, но у министерства пока нет четкого плана, как этого добиться.

Для инвестиций необходимы миллиарды евро

Недавно были получены результаты заказанного министерством анализа будущих сценариев по обеспечению углеродно-нейтрального хозяйства в области отопления и охлаждения к 2050 году. Эксперты предложили государству пять потенциальных сценариев обеспечения углеродно-нейтрального хозяйства в области отопления и охлаждения к 2050 году.

Если будет выбрана электрификация систем (использование электрических решений для нагрева воды в местной или районной теплосети), то в технологии и инфраструктуру централизованного теплоснабжения придется инвестировать около 2,3 миллиарда евро, а в случае усиленного развития централизованного теплоснабжения (централизованное теплоснабжение является основным вариантом) эксперты оценивают расходы примерно в два миллиарда евро (включая направление половины этой суммы в инфраструктуру). Соответствующая цифра для преимущественного внедрения локальных решений отопления составляет около 1,3 миллиарда евро, а для технологически нейтральных решений (то есть сценария, сочетающего различные подходы) - примерно 1,2 миллиарда евро. Даже в случае продолжения использования нынешних технологических решений потребуется инвестировать не менее 0,9 миллиарда евро. Выбор между различными планами и схемами финансирования еще не сделан.

Авторы анализа считают одной из предпосылок для достижения цели усиление роли местных самоуправлений за счет более четких указаний, финансирования и административной поддержки. В рамках этого Государственный контроль считает важным сформулировать конкретные ожидания от роли местных самоуправлений в свете национальных климатических целей и проанализировать задачи и возможности самоуправлений по выполнению ожидаемой роли.

Особого внимания требует обязательство производителя тепла по развитию. Необходимо критически оценить возможности местных самоуправлений направлять развитие, учитывая сложившиеся отношения собственности в инфраструктуре (почти в половине регионов инфраструктура принадлежит частным предпринимателям). Следует также учитывать то обстоятельство, что воздействие на развитие также возникает в результате установления предельной цены на тепло, что входит в компетенцию Департамента конкуренции. Если определение обязательства по развитию будет по-прежнему оставаться задачей местных самоуправлений, то в качестве минимального решения следует предоставить практические указания по реализации обязательства по развитию в самоуправлениях.

В связи с этим Государственный контроль дал рекомендации министру климата, который обещал руководствоваться ими при составлении программы развития национальной энергетики (до 2035 года).