ОТЧЕТ ⟩ Яак Аавиксоо о стоимости образования: так нельзя вести дела

Яак Аавиксоо, бывший министр обороны Эстонии, академик. Фото: Jaan Vanaaseme

Сегодня был опубликован отчет о расходах на образование, подготовленный Яаком Аавиксоо, в котором объясняется, куда тратятся деньги на образование в Эстонии, соответствует ли нынешняя структура расходов и какие существуют возможности для более рационального использования бюджета на образование.

Министерство образования и науки заказало анализ расходов на образование из-за несоответствия между относительно высокими расходами Эстонии на образование в международном сравнении и ощутимым недофинансированием образовательного сектора.

Эстония тратит на образование около 6% своего ВВП, что является одним из самых высоких показателей в ОЭСР и Европейском союзе. Несмотря на высокую долю государственных расходов на образование, уровень оплаты труда учителей является одним из самых низких в международном сравнении.

Чтобы выяснить, куда тратятся деньги на образование в Эстонии, соответствует ли нынешняя структура расходов и доходов, и каковы возможности более рационального использования бюджета на образование, министр образования и науки начал анализ расходов на образование. В его докладе дается обзор исходных положений, методологии, результатов и выводов анализа, проведенного в период с сентября 2023 года по май 2024 года.

Расходы на образование в Эстонии относительно высоки: они на четверть выше среднего показателя по ЕС и ниже только в Швеции и Бельгии. Как доля от общих государственных расходов, уровень расходов Эстонии является самым высоким в Европейском союзе, превышая средний показатель по ЕС на 50%, говорится в отчете.

Важно рассматривать динамику расходов на образование с течением времени. Сравнение изменений в расходах на образование с 2013 по 2022 год между Эстонией, Финляндией, Латвией и ЕС на основе данных Евростата показывает, что уровень расходов относительно стабилен, при этом Эстония, Финляндия и Латвия довольно стабильно превышают средний показатель по ЕС на 20-30%.

Данные Евростата показывают, что доля инвестиций в расходах на образование в Эстонии самая высокая в ЕС - 14,9%, что почти вдвое выше среднего показателя по ЕС (7,8%). В то же время доля расходов на оплату труда в текущих расходах Эстонии ниже среднего показателя по ЕС и составляет 67,5 % и 69,2 % соответственно, причем в странах, где доля расходов на оплату труда ниже, чем в Эстонии, она в основном обусловлена значительной долей социальных пособий.

Доля социальных пособий в текущих расходах Эстонии составляет 2,7%, в то время как в скандинавских странах она составляет 5-6%, а в Дании даже 15% (в среднем по ЕС - 3%).

Аавиксоо: так нельзя вести дела

Аавиксоо признал, что тяжело понять, почему и сколько тратится. «Чтобы понять это, нужно попросить документы. Нет никакой общей картины. Если мы это не изменим, мы не сможем контролировать расходы», - сказал Аавиксоо. Он подчеркнул, что содержание образования и планирование бюджета полностью разделены, и что остается только формальная коммуникация. «Так нельзя вести дела», - сказал Аавиксоо.

Он отметил, например, что учет затрат не ведется параллельно. «Во многих случаях запускаются процессы, для которых не были подобраны средства или неизвестно, где средства искать. Добавьте к этому тот факт, что у нас нет комплексного бюджета для школ. Во многих случаях директор школы не оплачивает счета за электричество - эти проблемы управления возникают то тут, то там. Это одно из слабых мест», - говорит Аавиксоо.

«Сегодня неясно, кто за что отвечает. Например, директора нанимают учителей, но зарплату им платит муниципалитет, а субсидии на функционирование они получают от регионального министерства», - рассказал Аавиксоо. По его словам, бюджет, основанный на деятельности, может быть изменен на государственном уровне.

«Мы говорим о том, что учителя - это самое главное, но в то же время зарплата учителей - это очень маленькая часть бюджета. Создается впечатление, что сначала мы оплачиваем все счета, а потом пытаемся заплатить людям из оставшихся денег. На самом деле нужно обратить внимание на учителей, потому что от них зависит гораздо больше», - сказал Аавиксоо.

Министр Кристина Каллас также заявила, что инвестиции в образование будут пересмотрены, будет поднят вопрос о том, нужно ли строить так много новых школьных зданий. Инвестиции в образование в Эстонии в два раза выше, чем в других странах ЕС.

Проблемы учета расходов

Общей проблемой учета затрат является непоследовательность в отражении расходов учреждений. Чтобы сделать более конкретные выводы, необходимо проверить методологию учета и ее соблюдение в каждом конкретном случае.

Что касается дошкольного образования, то стоимость места в яслях в государственной системе EHIS варьируется от 0 до 88 евро в месяц (в зависимости от расчетов между муниципалитетами), в среднем 383 евро в месяц (302,70 евро в месяц в Таллинне).

«Это указывает на существенные методологические различия в расчете фактических затрат на начальное образование. Для того чтобы данные EHIS были значимыми, необходимо разработать общую методологию», - поясняется в докладе.

Смета расходов, предоставленная местными властями, покрывает 60-70% фактических затрат и очень неравномерна. Фактическая сумма выставленных счетов, по-видимому, ниже, чем заявленная (заявленная сумма - 4000 евро, фактическая - 6000 евро). Кроме того, методология расчета операционных расходов не включает инвестиции.

В случае с общим образованием местные власти представляют данные на консолидированной основе по всей своей административной территории, т.е. разбивка расходов по школам может сильно различаться. Кроме того, часть управленческих расходов покрывается централизованно в самоуправлениях, и их распределение между школами нелегко определить. 

В отчете говорится, что этот же вывод частично относится и к государственным школам, где балансовый отчет, составляемый на единой основе, предоставляется только для всей административной территории Министерства образования.

Это затрудняет анализ расходов на уровне школы, и результаты иногда оказываются несопоставимыми. В докладе написано, что для того чтобы контролировать эффективность использования школами денежных средств, стоит обсудить возможность введения единых правил для школьных операторов по отчетности о финансовой деятельности школ. Это позволило бы принимать более эффективные управленческие решения.

Как и в случае с общим образованием, проанализировать расходы на профессионально-технические колледжи в разрезе учебных заведений невозможно, поскольку данные консолидируются по административным областям, а некоторые расходы покрываются непосредственно министерством.

«В финансовых счетах профессионального образования и обучения можно рассмотреть вопрос о целесообразности проведения различия между административными расходами на поддержание инфраструктуры, которые включаются в управленческие расходы, и расходами на учебные материалы, которые включаются в учебные программы», - говорится в отчете.

«Помимо преподавателей, в училищах работает много вспомогательного персонала, участвующего в преподавании. Чтобы избежать искажений при подсчете количества учащихся на одного преподавателя или при расчете средней заработной платы преподавателей, необходимо рассмотреть вопрос о том, как отразить разницу в расходах», - говорится в докладе.

Однако университеты декларируют расходы на обучение без отрыва от производства на разных основаниях. «Важно знать, обеспечивается ли непрерывное обучение за счет государственного финансирования, покрываются ли расходы за счет студентов или целевых ассигнований», - говорится в докладе. Декларирование расходов на исследования и разработки в области образования и на управление образованием также нуждается в гармонизации.