ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СУДЬИ ⟩ С судебной реформой нельзя действовать поспешно

Харьюский уездный суд. Фото: Eero Vabamägi

Postimees в четверг осветил план правительства объединить действующие в Эстонии суды первой и второй инстанции, чтобы остался один уездный суд, один административный суд и один окружной суд. Последствия таких изменений могут быть значительными для эффективности работы судов и их независимости. Поэтому необходимо глубоко взвесить все риски и не принимать поспешных решений, пишут судьи Государственного суда Иво Пильвинг, Хейли Сепп и Вахур-Пеэтер Лийн.

Похвально, что правительственная коалиция стремится развивать и укреплять судебную систему Эстонии. Однако следует избегать кампанейского подхода к реформе правосудия, побочные негативные эффекты которой специалисты не оценили должным образом. Такая ситуация возникла бы, если бы решение об объединении судов фактически принималось на основании коалиционного соглашения.

Опасность для независимости

Конституция говорит о судах уездного, административного и окружного уровней во множественном числе, имея в виду не здания, а учреждения. Это, вероятно, не случайная формулировка, а осознанный выбор в пользу децентрализованного и самоуправляемого управления, которое помогает снизить риски для независимости судей.

В нынешнем турбулентном мире и в Эстонии в ближайшем будущем нельзя исключить попытки склонных к авторитаризму сил подчинить суды политическому давлению - так называемые сценарии Польши и Венгрии. Централизованную структуру власти легче контролировать, чем децентрализованную.

Объединение означало бы замену нынешнего децентрализованного управления на централизованную структуру. Это приведет к значительно более авторитарному управлению по сравнению с нынешним положением дел.

В целом, люди не любят, когда ими командуют. Особенно болезненно воспринимают изменения организации, когда демократическая структура заменяется более авторитарной. Особенно чувствительны к таким переменам профессиональные организации, где работают высококвалифицированные специалисты, такие как врачи, ученые и, безусловно, судьи.

Наша цель - не разжигать неповиновение среди судей, но исследования в области теории управления показывают, что усиление иерархии вызывает фрустрацию, снижает мотивацию и, следовательно, эффективность.

Ухудшение управления

Централизация означает, что проблемами, которые сейчас решаются на месте в судах, придется заниматься председателю единого общегосударственного суда или другим централизованным структурам, у которых нет непосредственного контакта с местными судьями и сотрудниками.

Это приведет к удлинению цепочек принятия решений, увеличению времени рассмотрения вопросов и росту бюрократии. Негативные стороны централизации уже проявились в процессе медленного развития судебных информационных систем, от чего пострадали как суды, так и участники судебных процессов. При объединении судов эта проблема может распространиться и на другие функции.

Решения, касающиеся всей судебной системы, включая вопросы ресурсов, сегодня обсуждаются коллегиально в Совете по управлению судами. При объединении судов многие из этих тем стали бы внутренними вопросами одного учреждения. Таким образом, они ускользнули бы из поля зрения политиков и внешних экспертов, которые сейчас участвуют в работе совета.

Широкое коллегиальное принятие решений заменилось бы единоличным. Это могло бы упростить процесс управления, но не обязательно обеспечило бы столь же тщательную проработку вопросов или учет всех важных аспектов. Вероятность провала при единоличном управлении выше, чем при коллегиальном.

Единоличное руководство часто оправдывается якобы более четкой ответственностью, однако это остается пустыми словами, если у руководителя фактически нет возможности эффективно влиять на проблему, например из-за нехватки информации или длинной цепочки управления.

Рост расходов

Жесткость структуры и ухудшение качества решений могут увеличить расходы организации. Между размером учреждения и его эффективностью нет прямой зависимости. До определенного предела консолидация повышает эффективность, но после него положительный эффект исчезает и уже не компенсирует дополнительные издержки объединения.

В 2000-х годах в Эстонии уже прошла крупная реформа: 16 существовавших городских и уездных судов были объединены в четыре уездных суда. Достигнутая тогда ситуация, возможно, является оптимальной с точки зрения масштабов.

О специализации

Необходимость объединения обосновывается желанием углубить специализацию судей. Однако связь между специализацией судей и эффективностью также не является линейной. Максимальная специализация не гарантирует максимальной эффективности.

Начиная с определенного уровня, углубляющаяся специализация начинает приносить негативные последствия (туннельное мышление, усталость, опасные связи с участниками дел по узким темам).

Следовательно, организация судов должна позволять судьям специализироваться оптимально, а не максимально. Это возможно и в небольших учреждениях или подразделениях. Например, в административной коллегии Государственного суда, состоящей из пяти судей, каждый специализируется на паре узких направлений.

Альтернативы

Множественность судебных учреждений не исключает существование единой организации. Единая и хорошо функционирующая организация может быть построена в форме сети из нескольких учреждений. Достичь большей целостности можно созданием центра управления судами, повышением бюджетной автономии и консолидацией вспомогательных служб.

Судебную нагрузку можно сбалансировать и другими способами, тем более что ее неравномерность не является вопиющей. Скорее она укладывается в пределы допустимой погрешности (учитывая, что методика измерения нагрузки сама по себе имеет высокий коэффициент ошибки).

Разделение судебной системы на блоки не решает основную проблему - разрыв между объемом работы судов и ограниченными ресурсами. Ясно, что суды и их бюджеты нельзя раздувать бесконечно. Однако простое перераспределение постоянно растущего объема работы в итоге не принесет облегчения.

Следовало бы достать из ящика уже год назад сделанные судами предложения по упрощению процедур, снижению бюрократии, сокращению чрезмерно раздутых заявлений и уменьшению объема обязанностей.

В заключение

Прежде чем правительство сожжет мосты, закрепив изменения в коалиционном соглашении, необходимо тщательно обсудить последствия столь чувствительного для жизни государства вопроса с экспертами и судами, без политизации темы. Если политическое решение уже принято, то ни анализы, ни консультации уже не будут иметь реальной ценности.